（15）一緊一松：新工黨的經濟政策

　　上文所記述的所有林林總總的事件與布萊爾承諾將為英國帶來的改變相比都只能排在第二位。北愛的確是一個需要解決的問題，蘇格蘭與威爾士是遺留問題並且沒有佔據首相太多的時間或熱情。千年穹頂也是繼承而來的，最後成了樂觀主義與機會主義的共同噴發並導致了極壞的結果。黛安娜的逝世是一場麥克米倫風格的「事件」並得到了出色的應對。但是這一切都遠非新工黨的本質。新工黨最初的意圖在於創建更為穩固的經濟，質量大幅提升的公共服務以及為社會底層人員改善生活。這些目標中的大部分都要由布朗而非布萊爾來完成。這位面色陰鬱的財長日後將會成為政府當中一位極富爭議的角色，但是他剛剛進入財政部時就鬧得雞飛狗跳，壓制了公務員的權威並推行了新的管理方法。就像布萊爾一樣，布朗之前也沒有過執政經驗。像布萊爾一樣，在身居反對黨期間布朗也拉起了自己的一套班子，班子領頭人就是他的經濟顧問（日後的議員以及財政部大臣）埃德.鮑爾。布朗的班子與財政部官員之間從一開始關係就很差，並且在很長一段時間裡都冷如冰霜，就像其他公務員體系的大佬們反感特別顧問在唐寧街十號紮根一樣。

　　布朗將利率控制權交給英格蘭銀行的舉動可以說相當於一場政變，當年在反對黨內他就開始秘密籌劃這一步，新工黨勝選掌權後不久就在眾人的驚訝之中將其推到了前台。例如德國與美國在內的其他國家很早以前就奉行著不受政客干預的貨幣政策，但是對於一位走中左路線的英國財長來說這一手依然令人出乎意料。這一招為其他工黨大臣帶來了極大的便利，因為他們再也不用背負用通貨膨脹來換取就業的懷疑了。貨幣市場也吃了定心丸，相信布朗將不會（因為他不能）使貨幣下跌。這一點十分弔詭地為他在稅收與開支方面提供了更多的自由。正如一位布朗的傳記作家寫得那樣，布朗「只有在演完了資本主義體系守護者的角色之後才會流露出自己的社會主義本能。」*10* 這一舉措已經成為了新工黨時期最為不容辯駁的成就之一——很能說明問題的是，這一點就和中央放權公決一樣是在新工黨剛剛掌權之後完成的。布朗還剝奪了英格蘭銀行監督銀行業其他部分正常運行的許可權。如果英格蘭銀行既要擔心其他商業銀行的健全運作又對利率負有唯一責任，那麼這兩項職能很可能會彼此衝突。布朗的手腳之快令英格蘭銀行行長艾迪.喬治（1）大為光火，他差一點就要通過辭職來搞砸布朗身為財長的早期生涯。

　　工黨很早就贏得了經濟上可靠的名聲。布朗是一位花崗岩與鋼鐵共同塑造而成的財長。當時依然單身的他只有一位情人，那就是面容乾癟、雙唇緊鎖的審慎小姐。所得稅稅率沒有變動，中產階級選民們儘管可以放鬆下來再投工黨一次票，他們在2001年也的確這麼做了。甚至就算布朗撿到了天上掉下來的錢也不肯亂花。2000年，隨著網路經濟五光十色的泡沫膨脹到最大，英國國內充滿了名稱如同彩色糖果一般誘人的公司，爭相許諾自己能帶來魔幻般的利潤，任何人只要聽到「數字化」三個字就捨得掏錢。這時布朗以225億英鎊的價格售出了下一代手機的運營執照，日後的價格根本沒法與這個數值相比。這筆外財並沒有成為新的公共支出，而是花在了償付370億英鎊的公債上面。到了2002年，政府支付公債利息數額占政府收入比例降到了自1914年以來的最低點。布朗的聲譽也一飛衝天。

　　早期緊縮政策的另一個結果則更加富有爭議。這一政策名曰「隱身稅」，就像隱身轟炸機一樣，噪音很大而且往往打不著目標。隱身稅政策包括凍結所得稅門檻，導致要按照最高稅率納稅的納稅人多出了150萬。其他政策還有個人免稅額的凍結，購房印花稅的提升，社保繳納金額的攀升（兩者都在新工黨執政期間帶來了巨大的新增稅收），市政稅含混不清的迅速上漲，以及最著名的1997年股票分紅不再享受稅額減免的政策。當時這些政策對外的宣傳口徑是合理的技術性改革，意在清理現行體系的扭曲之處並鼓勵企業向核心業務進行再投資。實際上這些政策對福利基金的組成造成了災難性的影響。

　　到了2006年根據精算師學會（2）提供的文件，這些舉措將養老金總額削減了1000億英鎊。這個巨額數字比英國前350家公司的養老金赤字還要高出一倍。眼看著退休金基金出現大口子的老年工人與退休金領取者對此怒不可遏。更有甚者，財政部2007年公布的文件顯示布朗在事先已經得到了充分的警告。曾經令人驕傲的養老金產業的毀壞在細節上一言難盡，絕不僅僅是一句「都怪布朗」就能概括的。精算行業的失職，梅傑時期養老金政策的改變，關於擔保付款的法庭判決以及快速老齡化的英國社會在這一問題上都有責任。但是在布朗的財長生涯中，養老金問題對他個人造成的衝擊遠遠超過其他任何事件。

　　長期而言，或許布朗管理經濟最為搶眼的方面就在於大刀闊斧的公共支出政策。在最初兩年裡布朗堅守著維持保守黨公共開支水平的承諾。這一水平收得如此之緊，甚至就連保守黨前大臣肯.克拉克都表示假如自己當初再度當選一定不會在這個水平上硬撐下去。但是在1999-2000年期間，布朗將公共開支佔GDP的比例從41%下降到了37.4%，這是自1960年以來的最低水平，遠遠低於撒切爾所取得過的最好成績。布朗的做法與早期工黨財長們完全相反。他的前任們一上台就開始花錢，花到最後不得不停手並開始增稅。而布朗一開始的形象是《聖誕頌歌》里的吝嗇鬼斯克魯奇，然後就不動聲色地發福成了聖誕老人，接著公共開支就突然而激烈地一路飛升起來，尤其是在醫療方面，重返到了43%。荒年後面跟著豐年，饑饉跟著宴席，緊縮跟著放鬆。

　　審慎小姐是一位很不好相處的情人。她的統治帶來的第一個後果就是1997-2001年工黨政府實現的公共服務目標遠遠少於自己的承諾。2001年競選活動中，布萊爾在伯明翰一家醫院的門口被一位名叫莎朗.斯托爾的女郵政局長堵了個正著。這位女士的配偶身患癌症卻未能得到應有的護理，因此將滿腔怒火都傾倒在了布萊爾頭上。布萊爾試圖堵住這股憤怒的洪水並將她從攝像機與話筒面前推開，但只是徒勞。新工黨在活動組織方面一向滴水不漏，但是這一回布萊爾還是在這位什麼理由都不想聽的抗議者手下結結實實地吃了一癟。普利斯科特曾經許諾要大力振興公共交通，1997年他對下院說，「假如5年之內公共交通乘客數量沒有大幅提升且私人乘車出行數量沒有顯著下降，那我的工作就算失敗了。這個承諾很難兌現，我懇請你們對我進行監督。」由於審慎小姐從中作梗，加上布萊爾也害怕有人認為自己反私家車，普利斯科特根本沒能得到他需要的投資並且一敗塗地。在審慎小姐的授意下，布朗繼續向前推進，著手削減單親家庭的福利。這使得工黨議員們大動肝火，還在一場蘇格蘭黨代會投票中為他贏得了「經濟上無能，道德上噁心，精神上一無所有」的美譽。

　　改革是要花錢的。在沒有錢的前提下新工黨第一屆政府里基本沒有發生什麼改革，除了能令布萊爾與布朗群策群力的極少數情況下。其中最激進的項目是提升低齡兒童識字與算數水平。唐寧街十號在這一問題上與教育大臣大衛.布蘭凱特通力合作並取得了切實的成績。不過無可爭辯的公共服務改革成功少之又少。而布朗為了財政健康而推行的緊鬆手法所帶來的最主要弊端在於他自己並不完全遵守緊松原則。有些錢是非收不可的，於是也就收了。

　　一位來自七十年代的時間旅行家可能會注意到二十一世紀初英國十分奇異的一點，即各式各樣從沒見過的制服與標誌充斥著公共辦公室，道路兩邊，醫院與學校門前。財政部里的安保人員穿著不甚正式的外套，建築工人的外套與頭盔上別著各色徽章，上下跳動的小人，明亮的花朵，豆子一樣的斑點以及各種新名字，卡利林（3），萬喜（4），瑟珂（5），這一切全都為政府工作方式的最重大變革提供了顯而易見的暗示。「公共財政倡議」這個名字聽上去十分乏味，但是它所指代的變革規模卻是如此之大，以至於其影響遠遠超出了政治圈子之外。這一變革的指導思想很簡單，諾曼.拉蒙特在您工黨上台5年之前最早提出來了這一思想，當時他正在嘗試將公共項目私有化，允許私人公司對其加以管理並獲利。一個由美國銀行主導的財團承建並經營了連接斯凱島與本島的橋樑。一部分島民們對於自己要向私人財團繳納過橋費這一點十分憤慨並發動了示威抗議。最終蘇格蘭政府把這座橋買了回來。在國家的另一頭，另一座位於達特福德橫跨泰晤士河連接肯特與埃塞克斯的橋樑也在興建之中。這是將近半個世紀以來第一座新開工的跨泰晤士河大橋。這座橋的興建公司名叫李.柯羅星，完工後這家公司成功地向司機們收起了過橋費。

　　一開始工黨十分憎恨這個想法。公共財政倡議是兩種事物的混合。一方面是重點項目的私有化，同時政府在接下來的許多年裡要一直為項目付錢；另一方面則是將公共服務向私人公司外包——垃圾清理，學校伙食，街道清潔等等——早在八十年代這些私人公司就爬到了心不甘情不願的社會主義地方議會頭上。但是掌權之後工黨大臣們開始意識到這個面目可憎的概念具有強大的政治魔力。別的不說，公共財政倡議允許今天的大臣們啟動與監督令人興奮的新項目並因此掙得功勞，而全部賬單則可以留給未來二十到五十年之間的納稅人。一位此刻興許小學還沒畢業的教育部長或者還沒離開產房的財長將在未來為如何替今天新建的學校買單而頭痛。等於說整個政府都在賒賬。這一理念是英國的原創發明，好也罷壞也罷現在它已經風靡全球了。在審慎小姐緊緊把持著許多開支名目時，公共財政倡議尤其吸引人。與此同時，花在新學校、醫院、監獄等等項目上的大筆金錢輕輕巧巧地就從「開支」變成了「投資」，從國家賬目的一邊挪到了另一邊。這種做法究竟是聰明還是自作聰明呢？這一理念的辯護詞是私人公司的辦事效率遠遠高於國家，而納稅人支付給它們的利潤也能得到物超所值的回報。

　　毫無疑問地是，有些情況下的確如此。但是斷言很快就一路縮水成了猜測，因為未知因素實在太多——當代的文官制度管理起這些項目來究竟能達到怎樣的程度，合同條款是否足夠嚴密從而能為納稅人提供全面的保護，等等。議員們組成的委員會自然認為根據公共財政倡議達成的交易中充滿了無能與低效。無路可退的大臣們則回應道，既然離了公共財政倡議英國就無法興建九十年代所急需的嶄新教學樓或醫療中心，那麼公共財政倡議從本質上來說就是一件好事。不管怎麼說這肯定是一件大事。到了2006年底，此類合同的總額已經達到了530億英鎊，另外還有280億英鎊的合同等待著簽訂，合同內容包括消防局，軍營，直升機駕駛培訓學校，精神病院，監獄，公路，橋樑，政府辦公樓，計算機程序，移民體系以及上百所學校與醫院。規模最大的項目是倫敦地鐵改造，這個項目的法律開銷十分高昂，合同條款也極其複雜。十分能夠說明問題的是，公共財政倡議的高峰出現在2000年，恰好正是早期財政部針對常規開支的緊縮政策咬得最緊的時候。

　　通過遠期合同——有時長達五十年——來經營這些項目的成本很難估計，但是未來的納稅人肯定要繳納大約1000億英鎊左右的租金。在私營部門，律師、經理與會計們都開始上手演練公共財政倡議並很快就達到了專精的程度。一個嶄新的行業就此形成。在公共領域，公務員們開始摸索著學習與他們不熟悉的私營合作夥伴談判所需要的新技能。在界定這些項目的真實風險方面存在著十分明顯的問題。假如某家公司承接了以特定預算修建高檔新醫院的項目但是沒能完成，失敗已經迫在眉睫，除非納稅人再度干預，那這座醫院是不是有可能會被廢棄掉呢？風險在商界是一個常規性的概念，但是在政界這個詞的含義則截然不同。大臣們的承諾文化與建築或IT公司的企業文化要如何協調呢？然而又出現了另一個白領產業來嘗試這一點。到了2000年中期，公司之間相互轉賣的公共財政倡議合同已經達到了合同總量的五分之四，形成了一個政府轉包的繁榮次級市場。要如何監督已經轉手的公共財政倡議合同呢？結果又蹦出一個小小的新興職業來。上述這一切自然花的都是納稅人的錢。

　　但是公共財政倡議並沒有引發誘人可能會預期的軒然大波。因為大多數政黨的大多數政客都意識到了自己也許有一天也會用得上這一手。

　　（1）tEdward George, Baron George

　　（2）tInstitute of Actuaries

　　（3）tCarillion - Wikipedia

　　（4）tVinci SA - Wikipedia

　　（5）tSerco - Wikipedia