關於提高依法治軍水平需要解決的主要問題
關於提高依法治軍水平需要解決的主要問題
張建田 中央軍委法制局 文
黨的十六大報告在明確提出發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持
黨的領導、人民當 家作主和依法治國有機統一起來，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略的同時，首次提出「堅持從嚴治軍，健全軍事法規體系，提高依法治軍的水平」的任務，這是對軍事法學界多年來積極探索、宣傳依法治軍理論的充分肯定，在軍事法制建設史上具有里程碑意義。 其中明確要求我們「提高依法治軍的水平」，其含義是十分深刻的，表明我們在貫徹落實依法治軍方針的進程中還存在一定的差距。在國防和軍隊建設的一些重要領域中，由於軍事法規體系的不完備，還存在著許多「無法可依」的問題；許多軍隊幹部特別是領導幹部的法律素質和守法水平仍然難以適應貫徹依法治軍方針的要求；有法不依、執法不嚴、違法不究，仍舊是軍事法制建設中的薄弱環節；軍事法制機構不健全、不完善，法制建設的某些基本環節缺乏必要的組織保障，軍事法學理論研究與依法治軍實踐存在著相脫節的現象，等等。貫徹依法治軍方針，實現依法治軍目標，是我軍建設的一項長期的全局性戰略目標。我認為，在新的形勢下，提高依法治軍水平的目標應該是：建立起具有我國、我軍特色的完備的軍事法體系，使國防建設和軍隊建設的各個方面，戰備、訓練、工作和生活的各個環節都做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，形成促進和保障軍隊建設和改革的充滿活力的法律機制，保證國防現代化和軍隊革命化、現代化、正規化的實現。從面臨的形勢與任務看， 迫切需要解決下列幾個主要問題。
一、進一步轉變傳統治軍觀念，牢固確立依法治軍思想江澤民同志指出：「我們黨在長期革命鬥爭實踐中積累了豐富的治軍經驗，形成了一系列卓有成效的治軍方式和方法，是我們建軍治軍的寶貴財富。思想政治教育、黨的政策指導、優良作風建設、黨紀政紀約束等，對軍隊建設和管理具有十分重要的作用，必須始終堅持和發揚。同時，我們治軍也必須充分運用法律手段。法製作為一種規範的強制的方式，可以成為發揚我們黨治軍的優良傳統、鞏固治軍成功經驗的有力保障。依法治軍作為一種治軍方式，不僅不排斥也不取代我們長期建設和管理軍隊積累的成功方式和方法，而且可以通過法定程序使其規範化、制度化，從而更好地發揮作用。」(1999年3月13日《解放軍報》)推進依法治軍，必然帶來思想觀念、管理制度、領導方式等方面的深刻變革。長期以來，由於受戰爭年代的特殊需要和「人治」 觀念的影響，加上軍隊管理的特殊性，運用行政命令和政策調解各種矛盾、治理軍隊成為主要手段，「重人治、輕法治」、「一個將軍一個令」的現象在部隊中不同程度地存在，不懂執法、以權代法、以情代法、以政策代法、賞罰不明等問題至今仍很突出。有的抓工作不去認真研究相關的軍事法規、軍事規章，搞訓練的不學習、研究訓練條例和訓練大綱，抓管理的不熟悉共同條令的基本內容，造成部隊管理工作中的隨意性很大，條令條例不被重視，有的甚至以權壓法，以言代法，損害了領導機關和領導幹部的形象，也不利於依法治軍方針的貫徹落實；一些同志的法治觀念淡薄，以致於把貫徹條令條例理解為「走走步、整整鋪，穿衣戴帽掃掃路」，使依法治軍簡單化、庸俗化。有的還把「法治」的重點放在基層，一說起依法治軍，就理解為「依法治兵」、「以罰治軍」等，作為執法主體的領導和機關往往處在「法治」的「空檔」上，導致嚴下不嚴上、嚴兵不嚴官的情況出現，等等。如果不從根本上改變這種現象，依法治軍就難以順利貫徹施行，難以適應社會主義市場經濟條件下軍隊建設的發展特點和規律，也難以適應依法治國對國防和軍隊提出的要求。為此，必須使廣大官兵尤其是軍隊各級領導幹部充分認識到，政策調控和行政命令畢竟是一個歷史的範疇，在新的歷史條件下，要受到法治的制約和調整，必須改變單純依靠「令治」、「人治」的做法，確立以法律手段為主的依法治軍新觀念。各級領導機關和幹部嚴格按照法律法規指導部隊建沒，從事務性的直接領導轉變為依法管理指導，從 「文山會海」抓落實轉化為嚴格執法抓落實，才能真正實現我軍建設的正規化、法制化。
轉變思想觀念，特別是澄清各級領導的思想觀念，是當前貫徹依法治軍方針必需加以解決的首要問題。例如，依法治軍是否削弱我黨的領導的問題、是否會削弱我軍思想教育效能的問題、是否影響繼承和發揚我軍優良傳統的問題、是否會妨礙發揮領導者個人作用的問題等，都是影響依法治軍方針貫徹落實的思想障礙，需要統一認識，澄清觀念。江澤民同志的一系列重要論述，是我們克服思想障礙，理直氣壯地厲行依法治軍的強大思想武器。作為軍隊各級領導幹部而言，努力實現以下幾個方面思想觀念的轉變，具有十分重要的現實意義：一是從習慣於「治事」向注重「治法」轉變。要積極適應以法制化為標誌的治軍方式的變革，嚴格用法規制度約束自己，規範部隊。要樹立「條令條例就是法」的觀念，自覺用以條令條例 為主體的法規制度規範部隊建設的各項工作及其一切活動。要根據形勢的發展變化和部隊建 設出現的新情況、新問題，及時對現有法規進行修改和補充，為新形勢下部隊建設和軍事斗 爭準備提供更加完備的法規依據。二是從「依法治軍就是單純抓管理」向依法加強部隊全面建設轉變。要用江主席「三個代表」的重要思想武裝廣大官兵，確保部隊在任何時候、任何情況下，都堅定地高舉旗幟、維護核心、保持一致。要依法加強戰備訓練，嚴格按照新一代作戰條令和訓練法規，組織好部隊的作戰演練和戰備建設，不斷提高部隊打贏高技術戰爭的能力。三是從偏重士兵管理向「治軍先治官」轉變。要從領導幹部和領導機關抓起，嚴下先嚴上，嚴兵先嚴官。領導幹部和各級機關抓法規制度教育首先要從自己抓起，落實條令條例首先要從自己做起，部隊出了問題首先要從自己查起，切實在履行職責、落實制度、遵紀守法、維護形象上帶好頭，真正做到領導給部屬作表率、機關給部隊做表率、幹部給戰士做表率。四是樹立現代法治觀念，消除單純運用政策和行政命令的思想。要消除狹隘的法律工具主義思想，樹立權利和義務雙向本位的法制觀念。明確各級領導機關和職能部門都與依法治軍密切相關，軍隊各級領導機關的指揮、管理、保障過程，實際上就是依法治軍方針的實現和實施過程。各級領導機關和職能部門應該充分認識自己的責任，增強依法治軍的意識，加強本單位、本部門人員的法制教育培訓，不僅要積極組織他們學習法律、法規，特別是熟悉和掌握與本職工作密切相關的軍事法律、軍事法規和軍事規章，而且還要身先士卒、率先垂範，在依法治軍中作出榜樣。 二、進一步加快軍事立法步伐，完善軍事法規體系軍事執法是軍事法制建設的薄弱環節，也是依法治軍迫切需要解決的問題。據統計，在中央軍委制定的現行軍事法規中，有95％以上的軍事法規都需要由各級領導機關和職能部門執行。他們執法情況好壞，直接影響著「有法可依」的成效如何。在部隊中，有的首長、機關和職能部門身在執法之中卻往往忽略了自己的執法地位，淡化了執法意識，把本屬於執法職責虛置了，有的只關注人、財、物方面的待遇和職權，對其他法定職責不太重視，使依法治軍的主要實踐處在消極被動狀態之中，成為有法難依、執法難嚴、違法難究的重要原因。執法主體不夠明確、執法行為不夠規範、執法工作不夠經常、賞罰不夠統一嚴明、執法監督不夠得力，成為一些單位比較普遍的現象。有法不依，法律、法規就變成一紙空文，這將嚴重損害依法治軍的尊嚴，對於整個軍事法制建設帶來消極影響，因此，提高軍隊執法水平，加大執法力度，是一項十分緊迫和重要的工作。
從軍隊的實際情況出發，解決執法不力、提高執法水平，一是要嚴格規範執法活動。要抓緊制定具體明確的法律規範，促進軍事執法部門的組織建設和程序制度建設，建立嚴格的執法制度，增強法律法規的可操作性，明確軍事、政治、後勤、裝備等職能部門所應承擔的執法職責，充分發揮職能部門在執法監督檢查中的作用，增強執法的有效性；二是要加強執法隊伍建設，對執法部門的幹部進行必要的培訓，可通過軍隊院校對執法幹部進行正規的法律培訓，以提高其執法意識和水平，並建立正規的選拔、任免、考核、晉陞、獎懲制度，充分調動執法幹部提高業務素質和執法水平的積極性。三是健全執法機制。現在，部隊中出現的涉法問題有的沒人管，有的又爭著管，根本原因是機制不合理，部門利益在作崇。加強各執法部門之間的相互協調，減少磨擦，增強執法效果。健全執法機制，就要按照鄧小平同志所指出的：「最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。」(《鄧小平文選》第2卷第332頁)軍隊編製體制和機構改革，必須從軍隊建設大局出發，兼顧法治建設的特殊需要，為形成特別有效的執法監督機制創造必要的條件，保障依法治軍方針的組織落實。四是加強執法監督檢查工作。有效的監督是嚴格執法的保證。當前，軍隊監督機制不完善，直接導致執法監督的軟弱無力。一方面，已有的監督法規制度未能在監督領導和機關的執法行為方面切實有效地發揮作用；另一方面，在很多環節上的執法監督制度不健全，許多軍事法規、軍事規章的執法監督分散在各業務有關部門，自己立章程，自己抓貫徹，自己查自己，所謂的監督往往流於形式。健全各級執法機關內部的監督檢查制度，促進軍事執法機關的自行監督、自我約束，至關重要。黨的十六大報告對加強權力的制約和監督提出了新的要求，強調要從建立「結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效」的權力運行機制入手，要「重點加強對領導幹部特別是主要領導幹部的監督，加強對人財物管理和使用的監督」，這對於軍隊執法監督工作同樣具有重要的指導作用。應當看到，我軍在長期的實踐中所形成的執法監督體系相對穩定，內容豐富，其中可分為黨紀監督、司法監督、審計監督、行政監督、群眾監督等。由於在傳統的縱向監督體制中，長期形成的上級統管下級事務的局面，忽略了平行制約和自下而上的民主監督。軍事執法的監督，重點應當放在黨紀監督、上級執法機關的監督、司法監督和群眾監督。我軍實行黨委領導下的首長分工負責制，有黨對軍隊絕對領導的優勢，各級黨委有責任、也有條件加強對軍事執法工作的監督。軍隊是高度集中的武裝集團，各級軍事機關有著很密切的層次領導關係。這種層次領導關係，就包含著上級軍事執法機關對下級軍事執法機關的檢查監督。我軍還有相對健全的軍事司法機構及其制度，司法監督能夠充分發揮其應有作用。群眾監督是我軍的優良傳統，在新的形勢下提倡維護基層官兵的合法權益，體現「三個代表」的要求，更應當加強群眾監督。另外，黨對幹部的監督、上級對下級的監督，以及審計、紀檢等專門機關的監督，不能僅停留在對個人的思想作風、遵紀守法、廉潔自律等方面，應當完善機制，採取對策措施，切實保證對領導、機關的執法行為進行必要的監督和檢查能夠落到實處。
四、進一步加強軍事司法工作和法律服務工作 為適應國防和軍隊建設的需要，從保持部隊的純潔和穩定、鞏固和提高部隊戰鬥力的目的出發，加強軍隊內部的刑事偵查、起訴和審判等方面的制度建設，依法打擊危害國家安全和國防利益及其他犯罪活動，應當是軍隊司法機關的基本職能。軍事法院、軍事檢察院是國家設置在軍隊的專門執法機關，加強軍法、軍檢隊伍建設，提高辦案效益和質量，可以為依法治軍提供有力的司法保障。加強軍隊司法建設，一是組織保障。要按照十六大報告提出的「按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法機制」的要求，結合軍事司法工作的實際情況，通過制定《軍事法院組織法》、《軍事檢察院組織法》，解決目前軍隊機構設置和管理體制方面存在的問題，進一步理順國家與軍隊司法機關之間的關係。這個問題不僅是貫徹落實憲法有關規定的客觀需要，也是保證軍事司法機關依法建設的現實需要。例如，2001年6月26日最高人民法院批複軍事法院試行審理軍內民事案件，在軍內外就受到學者們的質疑。他們提出了軍事法院的審判職能的變更的許可權應當由全國人大依法定程序確定還是由司法部門自行確立的問題，「試行」辦案的結果將影響判決的權威性和嚴肅性問題，軍事法院辦理民事案件的許可權、效力和條件的具備問題，等等。依法保證軍隊司法機關在憲法和法律的範圍內活動，需要解決的實際問題已經困擾軍隊司法機關的改革多年，甚至嚴重影響了軍事司法機關的自身建設。二是隊伍保障。要結合《法官法》、《檢察官法》的施行，儘快出台提高軍法、軍檢幹部素質的一些舉措。要抬高進入軍事法院、軍事檢察院的「門檻」，堅持軍隊司法人員的選拔與國家司法考試製度有機地結合起來，並嚴格按照憲法和法律的有關規定、堅持依法選配、任免軍隊司法幹部。要妥善處理國家司法機關與軍隊政法部門對軍隊司法幹部的交叉管理關係，下大力提高司法幹部的綜合素質，包括政治覺悟、業務水平和敬業精神，造就一批思想好、作風實、業務精、清正廉潔並相對穩定的軍隊司法隊伍，確保他們按照黨的十六大報告提出的那樣「從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。」三是硬體保障。要改善軍隊司法機關的執法條件，從辦案經費到裝備器材、基本建設等方面，給予必要的投入和扶持，不斷提高軍隊政法工作的活力。軍隊司法機關要立足於現有職能，審時度勢，根據需要與可能、當前與長遠、現實與前瞻，研究探索中國特色軍事司法行政體制的框架設計，為整個軍隊司法體制改革積累經驗，摸索規律，進言獻計獻策，不斷開拓軍事司法工作的新局面加強軍隊律師和法律服務工作，也是依法治軍的重要方面。我軍自20世紀80 年代中期以來，逐步形成了一支規模可觀的軍隊律師和法律諮詢員隊伍。據統計，至2003年底止，全軍共有283個法律顧問處，1784名軍隊律師，師以下單位法律諮詢站(組)2萬多個，基層法律服務骨幹4萬多人。他們活躍在全軍務部隊基層，為廣大官兵排憂解難發揮著重要作用，也為我軍法制建設注入了活力。過去軍隊律師更多的是在訴訟和非訴訟糾紛中為軍隊單位和官兵服務，今後，軍隊律師要逐步改變工作重點，注重為各級領導和機關依法決策、依法管理、依法辦事、依法帶兵提供法律服務。要建立和健全軍隊律師和軍隊法律服務人員的選拔、考核、管理和獎懲制度，建立與國家司法行政制度相適應、以面向部隊為重點的法律服務網路，為及時、有效地維護軍隊和軍人合法權益、鞏固軍政、軍民團結服務。軍隊律師的法規制度建設要進一步加強，通過制定《軍隊律師管理條例》，儘快明確軍隊律師的基本職責、任務和辦事程序，獎勵與懲處等內容，保證軍隊律師制度的管理工作能夠依法、有效的進行。 五、進一步開展軍隊法制教育 抓好法制教育，增強廣大官兵的法律意識，既是依法治軍的內容，也是貫徹依法治軍方針的重要環節。經過「一五」、「二五」、「三五」「四五」普法教育之後，廣大官兵的法制觀念已經有很大增強。但這些教育遠遠不能適應依法治國的要求。我軍的法制教育是一項長期的任務，必須把法制教育逐步納入我軍的院校教育體制和政治教育內容，使法制教育制度化、規範化。據了解，一些法制化程度較高的外國軍隊和軍事院校、部隊，法學課程都佔有較高的比例，許多國家還有專門的軍事法律院校。我軍的法制教育不僅要納入部隊的新兵入伍教育、部隊教育訓練之中，還要做到與思想政治工作、宣傳工作、文化工作等有機結合起來，要切實把法學教育納入軍事院校的教學計劃，增加必要課程。目前軍隊院校的法學教育課程僅為60課時，雖然為必修課，但其教材過於龐雜、陳舊，特點不明顯，重點不突出，針對性不強。應當適當增加軍事院校的法學教育課時，修改和完善教育大綱和計劃，體現軍隊法學教育的特點和重點。國防大學應當積級創造條件，開設高級幹部法制講座，突出軍事法、戰爭法等教育內容，時機成熟時，應當設置專門的軍事法、戰爭法教研室。軍隊院校法學教研室的建設和法學教員的培訓、進修應當受到重視，積極開展軍內外法學教育的交流與學術活動，提高軍隊的法學教育質量。應當積極論證設立專門的軍事法律院校問題。軍委、總部等領率機關應當定期舉辦專題法律講座，並形成制度。要注意提高部隊法制教育的層次，改變在基層單位中把法制教育作為治松、治散的臨時性措施，或者局限於「刑罰」、「懲戒」教育，當作預防犯罪手段這類片面簡單的做法。要擴大法制教育的內容，國家的法律、法規與軍隊的條令條例學習應當緊密地結合起來，有計劃、分層次地進行。幹部尤其是領導幹部應當作為法制教育的重點。目前，因部隊幹部法律素質較低，依法帶兵的能力不高而導致案件和事故發生的問題比較突出，要下大力通過廣泛、持久的法制教育，提高帶兵人的法律意識，依法做好預防事故和案件發生的宣傳教育工作，為依法治軍奠定堅實的思想基礎。 六、進一步繁榮軍事法學理論 軍事法學研究是軍事法制建設的一項基礎性工作，也是依法治軍的重要內容。理論研究是實行依法治軍的重要環節，只有理論研究的蓬勃發展，才會有依法治軍的深入發展。要堅持以鄧小平理論和江澤民軍事法制思想為指導，著眼於新時期國防和軍隊法制建設的現實需要，通過依法治軍特點和規律的預測性研究、專題性研究、學習與借鑒的開放性研究，從理論與實踐的結合上做出科學理性的回答。對於長期在國防和軍隊法制建設實踐中所積累起來的經驗，急需從理論上去認識、完善和升華，豐富依法治軍的基本理論。近年來，軍事法學界先後召開的「軍隊正規化與軍事法制」、 「軍事執法與軍隊質量建設」、「依法治軍的理論與實踐」等學術研討會，促進了全軍對依法治軍方針的理論研究，直接為軍事法制建設實踐服務，在軍內外產生很好的效果。但是仍然存在不足，如學術研究深度不夠，學術成果質量不高等。要做好依法治軍的理論研究，軍事法學研究不僅要注重基礎理論研究，繼續探討帶方向性、戰略性和指導性的基礎理論問題，如依法治軍與依法治國的關係，國家法制建設與軍隊法制建設的宏觀問題等，也要突出實用性、應用性理論研究，例如，軍事鬥爭準備中的法律問題、軍事變革中的法律問題研究等。要密切結合依法治國、建設社會主義法治國家方略對依法治軍提出的一系列學術課題，努力形成鼓勵探索、推動創新的激勵機制，建立研究成果有效轉化的應用機制，完善符合軍事法學研究規律的引導機制，建立學術評價和學術獎勵機制，並充分發揮軍事法學會團體的作用，堅持學術研究活動的經常化、制度化，為形成內容完整、科學的具有中國特色的依法治軍理論體系而不懈努力。 實現依法治軍，是擺在全軍面前的跨世紀課題，也是歷史賦予我們的重任。黨的十六大報告已經明確提出「堅持從嚴治軍，健全軍事法規體系，提高依法治軍的水平」。可以相信，在未來的征途中，國防建設與軍隊建設的各個方面的法律關係將進一步理順，軍事法體系日趨完備，軍事立法、軍事執法、軍事司法和軍隊法律服務工作將有一個較大的進展，全軍法制教育步入正軌，軍事法學研究日漸繁榮，依法治軍將繼續邁出堅定的步伐，從而為國防和軍 隊現代化建設奠定更加堅實的法制基礎。推薦閱讀：
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