王韶華：四中全會開啟法治中國新征程

實行法治，不應僅僅局限在制度建設上，也要注重法治思想、法治精神的培養，注重法治意識、法治觀念的轉變，注重法治文化、法治素養的提升。

首次將依法治國作為黨的中央全會主題的十八屆四中全會，註定將載入新中國的偉大法治進程中，而四中全會提出的全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的偉大構想也必將成為實現中華民族偉大復興的重要里程碑。從四中全會決議看，全會不僅提出了一系列新論斷、新觀點、新思路、新舉措，而且進一步明確了依法治國的指導思想、總體目標、基本原則、體系構想、主要任務、實現途徑，描繪出了中國特色社會主義法治體系和法治國家的「全景畫」和「路線圖」。正如國際國內媒體評論：中國已進入依法治國的「升級版」時代，開啟了法治中國的新征程。一、中國特色社會主義法治體系和法治國家框架的頂層設計已經形成1.總目標已經明確四中全會提出，全面推進依法治國總目標是「建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家」。「中國特色社會主義法治體系」，是一個全新的概念，儘管是從過去「中國特色社會主義法律體系」演進而來，雖是一字之差，透露出中央法治思想、法治思路的重大轉變，表明我國法治建設進入一個新階段——由注重立法，以法律體系的建構、完善為主，向注重法律的實施，以實現良法善良、法律之治、規則之治轉變。同時，這一轉變也是進一步落實十五大以來提出「依法治國基本方略」，十八大強調「全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家」的必然要求。2.內容已經確定決議明確，中國特色社會主義法治體系包括5個子體系，即完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。完善的法律規範體系，主要是指立法。法律是治國之重器，良法是善治之前提，儘管我國法律體系建設已經完成，但法律的實施以及法律的立、改、廢,釋任務仍十分繁重。決定指出,「建設中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發揮立法的引領河推動作用」。決定特彆強調「健全憲法實施和監督制度」，提出「堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政，首先要堅持依憲執政。健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制」。對憲法實施，監督及解釋程序機制在中央全會上作出如此明確具體要求，也是首次。凸顯了黨對憲法的尊崇，強調憲法的生命在於實施，要堅決維護憲法的權威。這一宣示，不僅在某種程度上回應了前一個時期圍繞「憲政」引發的爭議，而且為違憲審查制度創建打開了大門。此外，要加強重點領域立法，增強法律、法規的系統性、統一性;要發揮立法對全面深化改革引領和推動作用，要通過及時修改完善相關法律，「實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據」，保障改革在法治軌道上有序進行。顯然，這些都將強化和提升立法的重要地位和作用。高效的法治實施體系，主要是指依法執政、依法行政、嚴格執法、公正司法以及幹部群眾的遵法、守法。法律的生命在於實施，法律的權威也在於實施。建立高效的法治實施體系重點在依法行政和公正司法，關鍵在於領導幹部提升法治思維和法治工作方法，在於社會公眾堅守法治信仰。嚴密的法治監督體系，主要指對行政執法和司法的監督。權力容易被濫用，只有加強對權力、對執法、司法活動的監督，才能防止腐敗，解決以言代法、以權代法、徇私枉法、執法不公等問題，也才能在全社會實現公平正義，社會主義法治才會有權威性和生命力。有力的法治保障體系，主要是為法治的實施及具體執法、司法提供資源、機制、職業等方面的保障，以便法治的實施、執法、司法更加專業有效和權威。完善的黨內法規體系，主要是指加強黨內法規規範化、體系化建設，健全權力運行制約監督體系，為依法治國提供有效的領導力量和良好的法治環境。3.路徑已經清晰全會決定，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，要「堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化」。由此，中國特色社會主義法治體系即由上述「三個依法」、「三個法治」及「立、執、司、守 」新十六字方針和「國家治理體系和治理能力現代化」共同構成。其中，「三個依法」與「三個法治」，基本是相互對應、相輔相成的。亮點在於依法執政，主要指執政黨治國理政的基本方式也要依法進行、依憲執政。法治社會則重點對公民社會而言，公民、社會組織等，也要依法活動、依法行事。毫無疑問，「三個依法」」、「三個法治」及「新十六字方針」和「治理體系和治理能力現代化」，已成為建設社會主義法治國家的基本路徑，黨和國家治國理政將以此為中心，以此為方略，全面展開，全面推進，直至全面實現依法治國。二、司法改革的方向更加明確，重點更加突出，措施更加有力培根說過，「一次不公正的裁判比多次不平的舉動為禍尤烈」，公正可謂法治的生命線，更是司法的生命線。為保證司法公正，全會不僅在中國特色社會主義法治體系建設總目標中提出，要形成高效的法治實施體系和有力的法治保障體系，同時在全面推進依法治國的重大任務中，將保證公正司法，提高司法公信力作為重要內容，而且整個決議中司法工作及其改革份量明顯較重。1.司法改革的方向更加明確決定進一步明確：「必須完善司法管理體制和司法權力運行機制」，「完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度」，「建立領導幹部干預司法活動，插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度」，「探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院」,「建立健全司法人員履行法定職責的保護機制」等等。可見。四中全會沿續了三中全會關於司法體制改革重心,即確保審判權檢察權依法公正行使，去除司法外部的「地方化」、「行政干預」和司法內部的「行政化」、「官僚化」。而且四中全會決定用「必須」一詞表達對司法體制和司法權力運行機制改革，可見，中央決定推進司法體制改革決心之大，措施之有力。決定關於司法及其改革不僅內容多，關係重大，而且比較全面、系統，從司法外部到司法內部，從體制、機制到具體制度，實效性和操作性極強。2.司法改革的重點更加突出四中全會提出，「必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規範司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義」，「推進以審判為中心的訴訟制度改革，實行辦案法官終身負責制和錯案責任倒查問責制」，「建立健全司法人員履行法定職責的保護機制」等。據此，四中全會關於司法改革仍然聚焦在「司法管理體制」」、「司法權力運行機制」、「司法辦案責任制」和「司法保障機制」四個方面。其中，司法管理體制改革主要解決司法外部的「地方化」問題;司法權力運行機制改革，主要解決司法內部的「行政化」問題;司法辦案責任制則是要落實司法的「權、責統一」、「權、責一致」的保障制度，實現「讓審理者裁判，由裁判者負責」;實現司法職業保障改革則意圖解決現實中法官、檢察官職業壓力、風險過大，而職業尊榮感不足，以及司法人員流失等問題，從而為司法人員提供較好司法「軟」、「硬」環境，解除其後顧之憂。以上這些確實抓住了當前司法體制以及司法權力運行的核心和關鍵，也是當前最為各界詬病，嚴重影響司法公信力的亟待解決的問題。同時，這些都是當前司法體制改革難度最大，最需要強力破解的「「硬骨頭」。3.司法改革的措施更加有力三中全會之後，司法體制的改革進入到實質實施階段，目前，全國六個省市正在試點。然而，對於司法體制改革的認識仍有分歧，尤其是對司法管理體制改革，如省以下法院、檢察院人財物的統管、跨行政區劃設置法院、檢察院等。法院內部對司法權力運行機制改革，對實行司法人員分類管理和法官員額制，對落實「讓審理者裁判，由裁判者負責」等等，不同人員也有不同認識和擔憂。四中全會的決定，對此也作出了回應，採取了有效措施。⑴強化黨對司法改革的領導。全會決定提出，健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調，完善黨委依法決策機制。要求「各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監督本單位模範遵守憲法法律，堅決查處執法犯法、違法用權等行為。」⑵將法治成效納入考核指標體系。全會決定明確「提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察幹部重要內容。」⑶加強法治隊伍建設，強化法律職業共同體。全會決定要求 「加強立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍建設，暢通立法、執法、司法部門幹部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的幹部和人才交流渠道。」 「推進法治部門隊伍的正規化、專業化、職業化」 「建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度」，等等。這些措施將進一步強化司法的職業化和法律職業共同體的形成。4、司法體制改革又有新亮點。相比三中全會，四中全會在司法體制改革方面，又提出了許多新舉措、新亮點:(1)優化司法職能配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。關於執行權從法院分離的問題，前幾年曾有過熱烈討論，但因缺乏頂層意見而終無結果。決定所稱審判權與執行權相分離的體制改革，是局限於法院內的分離，還是從法院分出去，值得觀察。但執行權從法院分出獨立設置或者依託司法行政或公安部門，應當說是發展趨勢。(2)最高人民法院設立巡迴法庭。此舉仍是為了保證司法的統一，避免地方干預採取的舉措，而且能夠方便當事人訴訟，方便最高法院對地方法院的指導，應當說很有意義。(3)建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。此為解決行政干預，增強領導幹部法治意識有效措施，也是保證司法權獨立行使的一種重要舉措。三、依法治國的中國表達進入二十一世紀的中國，已踏上全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興中國夢的新征程。黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰略部署，提出了「完善和發展中國特色社會主義制度，實現國家治理體系和治理能力的現代化」的重大目標，而實現這一目標，顯然離不開法治。一是中國特色社會主義制度本身就包括中國特色社會主義法治制度、法治體系。由此，黨的十五大提出了「依法治國基本方略」，十七大提出「加快建設社會主義法治國家」，十八大提出「全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家」，突出了「全面」和「加快」。二是國家治理體系和治理能力現代化，既強調治理的制度化、規範化、現代化，更注重治理的法治化。可以說，國家治理體系和治理能力現代化核心就在於法治化。法治不僅是治國理政的基本方略，也是執政黨執政，執法、司法部門履行職責，公民社會正常運行的基本遵循。正如決定所指出「實現國家經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正，必須更好地發揮法治的引領和規範作用。」法治作為現代國家的基本特徵，具有共性，也各具特色。中國特色社會主義法治當然更具中國特色，四中全會描繪的依法治國就得到了充分體現。1、黨的領導是依法治國的根本保證全會強調「黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本保證」。這也是由我國的憲政體制所決定的，也是我國法治國家和社會主義法治體系與西方法治、法治國家、法治體系的重大區別。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位，堅持黨的領導是黨和國家的根本所在，也是全面推進依法治國的題中應有之義。全會決定進一步指出，「黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治」。這一新論斷不僅指明了黨的領導與依法治國的關係，而且深刻闡述了黨要堅持對社會主義法治的領導，但黨也要依憲、依法執政，社會主義法治也是黨的領導的基本遵循、基本方略和基本方式。可以說，這是我黨關於黨的領導理論的又一進步與發展。2、全面、系統規劃和推進是依法治國的實施方略四中全會規劃、描繪的依法治國總目標是「建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家」，從目標設定，就是構建中國社會主義「法治體系」，而且明確這一法治體系由「完備的法律規範體系」等5個子體系組成，並且包括了「三個依法」、「三個法治」的共同推進和一體建設。同時，決定還從法治實施的一般秩序及過程，要求「實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法」。決定為了確保總目標的實現，還進一步明確了全面推進依法治國的六大任務，即：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施;深入推進依法行政，加快建設法治政府;保障司法公正，提高司法公信力;增強全民法治觀念，推進法治社會建設;加強法治隊伍建設;加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。以上六個方面對應的是立法、行政執法、司法、社會、法治隊伍和黨的領導，包含了法治建設的方方面面。其中，法治隊伍是個新提法，體現了對法治建設主體的高度重視。這些都充分顯示了依法治國實施方略的全面，系統和統籌兼顧。3、弘揚法治精神、法治文化是依法治國的基礎和保障依法治國，建設社會主義法治國家首先要從制度、體系著眼，注重看得見、摸得著的制度性的「硬體部分」建設。但法治系統中無形的、精神層面的「軟體體系」的構建也不容忽略。我國古人云「徒法不足以自行」，西方先哲稱「法律必須被信仰，否則便形同虛設」。這啟示我們，實行法治，不應僅僅局限在制度建設上，也要注重法治思想、法治精神的培養，注重法治意識、法治觀念的轉變，注重法治文化、法治素養的提升。對此，全會提出，「法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護」。基於此，決定要求，「必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者」。全會決定對法治精神、法治文化的培育與社會主義法治體系一起，構成了我國依法治國的「完整版」和「完整系統」，體現了我國法治國家建設「硬體部分」和「軟體體系」的同步推進，共同建設，而且要兩手抓，兩手都要硬。這是我國奠定依法治國基礎，保障法治有效實施，真正樹立法治權威的現實與長遠之舉。(作者單位：河南省高級法院)2014-10-24
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