淺析監外執行罪犯脫管漏管的原因及對策

淺析監外執行罪犯脫管漏管的原因及對策

來源：2011-08-02 正義網——檢察日報

宋江胥 王文娟

　 《中華人民共和國刑法修正案（八）》提出對法院判決宣告緩刑、裁定假釋的犯罪分子做出了「依法實行社區矯正」的重要規定，這是對我國試行社區矯正七年來積極意義的充分肯定。對社會危害不大或確有悔改表現的罪犯實施非監禁刑罰，符合刑罰的社會化、技術化、效益化和人道主義。但目前由於各種原因造成了監外執行罪犯出現脫管漏管甚至違法犯罪現象，嚴重損害了法律和刑罰執行的嚴肅性，這與立法的初衷是背離的。結合檢察工作實踐，筆者就脫管漏管的原因和對策提出自己的管窺之見，以期有助於此項工作的良性發展。

　　一、監外執行中脫管漏管的涵義

　　監外執行罪犯是指被判處管制、剝奪政治權利、宣告緩刑、裁定假釋、決定暫予監外執行（包括保外就醫）的五類罪犯。脫管，是指監外罪犯未經公安機關、司法機關批准，擅自離開所居住的縣、市、區，脫離相關的監督管理；漏管，是指監外罪犯交付執行或交付監管脫節，公安機關、司法機關應當掌握其監督管理檔案而沒有掌握，從未對其實施監督管理考察，脫離相關機關的監督管理。

　　二、脫管漏管存在的原因分析

　　（一）法律文書交接不到位

　　因法律文書存在送達不及時、送達不規範或者未送達的問題，導致法院、監獄、公安機關、司法機關、檢察機關在交付執行上銜接不到位：一是判決機關未按規定將原判法律文書送交執行地的公安機關、檢察機關和司法機關，使得相關單位不能全面掌握監外罪犯情況；二是溝通工作不到位，交接環節存在漏洞，執行機關在收到罪犯監外執行的有關法律文書後,未及時向檢察機關報告，雙方互不通氣，交接環節易出現漏洞；三是對於外地法院判處本地罪犯的情況掌握不全面，容易造成漏管現象，主要原因在於各地區相關規定不統一，造成法律文書及相關材料送達不及時或者未送達。

　　（二）監外執行人員交接不到位

　　根據現有法律規定，對需要自覺到居住地派出所和社區矯正部門報到的監外執行罪犯，沒有具體的處罰措施。只有緩刑犯、假釋犯未在規定時間內報到的，脫離監管三個月以上的，才能根據《意見》第15條的規定，由與原裁判法院同級的執行地公安機關提出撤銷緩刑、假釋的建議。這就造成了由於一部分監外執行罪犯不能按時到公安機關和社區矯正部門報到，導致其在一定時間內脫管漏管。

　　（三）監督機關監督措施不到位

　　根據最高人民檢察院2008年頒布的《人民檢察院監外執行檢察辦法》，對於交付執行的有關法律文書的傳遞，主要依靠法院送達判決書、外地監所部門郵寄等方式進行，這種方式具有時間上的滯後性。如緩刑犯，檢察機關監所部門收到法院判決書時，緩刑犯已被釋放，如果他不自覺地報到，就可能造成至少一段時期內的脫管漏管。另外，無論是交付執行、還是變更執行、終止執行等，檢察手段無非是書面檢察、實地考察，根據情況向公安機關、司法機關提出檢察建議或糾正違法，沒有相應的處置權以追究相關單位或責任人的責任。

　　（四）相關法律規定不到位

　　《刑法》第76條規定：「被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，由公安機關予以考察，所在單位或者基層組織予以配合。」而在開展社區矯正的地區，按照地區相關規定，對緩刑等五類罪犯的矯正管理由司法行政機關進行，由於司法機關的介入，公安機關主動弱化了管理監督職能，因而出現了刑罰執行主體多元化的情況，造成監管主體不明確，發生監外罪犯重疊管理或者都未管理，並且對責任相互推諉的現象。

　　（五）監外執行人員思想認識不到位

　　大部分監外執行罪犯其「罪犯」身份意識不強，不到公安機關或司法機關報到，也是造成漏管、脫管的主要原因。如一部分監外執行罪犯認為自己被判處緩刑、管制不用「蹲監坐牢」就不用人管了，長期脫離監管，緩刑變成了「無刑」，管制變成了「無人管理」。另外，目前，監外罪犯的流動性較大，在釋放後大都外出務工，造成戶籍地與居住地的不一致，監管機關不能控制也不能掌握監外罪犯的活動情況，致使監外罪犯處於失控狀態。

　　三、預防和減少脫管漏管的對策和建議

　　如何有效預防和減少脫管漏管，是做好監外執行工作的前提和基礎。筆者結合當前山東各地的經驗做法，提出以下幾點對策和建議：

　　（一）注重協作配合，建立法律文書無縫隙對接機制

　　一是法院應按《意見》等相關法律規定，及時將判決書等法律文書送達公安、檢察機關監所檢察部門，同時送達社區矯正部門。公檢法司四部門應對法律文書交接的具體時限、內容等問題出台專門的文件，並嚴格執行。二是監獄應及時將罪犯假釋、暫予監外執行等材料送達公安機關、檢察機關監所檢察部門，同時送達社區矯正部門。三是監所檢察部門應及時將外地緩刑犯的相關法律文書送達外地監所檢察部門，避免跨地域脫管漏管。

　　（二）針對法律漏洞，建立人員交付、接收機制

　　針對部分社區矯正對象不自覺報到而導致脫管漏管的問題，山東各地的檢察機關作了一些嘗試。濟南市歷下區檢察院建議歷下區法院在適用非監禁刑時，徵求罪犯居住地公安機關和社區矯正部門的意見。對判處非監禁刑、決定暫予監外執行的罪犯，法院可以在判決生效日通知罪犯居住地的公安機關和社區矯正部門到法院去，一併辦理該罪犯的交接手續。山東墾利縣檢察院在在押人員因判緩刑等原因出所時，為他們發放出所人員報到回執表，讓他們在5日內到派出所、司法所蓋章後送回或寄回監所檢察科，這一措施有利於從源頭上解決因不按時報到造成的脫管漏管問題。這些措施可以很好地解決人員的交付、接受問題，可以全面推廣。

　　（三）大力應用科技手段，建立信息通報和共享機制

　　一是利用網路信息技術，探索建立全省範圍內的社區矯正法律監督信息化工作模式。這種工作模式的建立，可分為兩步來進行。第一步，在檢察系統區域網內設計一個共享的網路平台，在檢察系統內部試行。該系統主要分為「兩個區域」：「本地人員區域」，將本地區的監外執行人員資料全部錄入該系統，隨時準確的掌握全省監外執行總人數；「外地人員區域」，將本地法院判處的外地監外執行人員資料錄入該系統，有效避免了脫管漏管現象。第二步，依託檢察內部的網路平台基礎，在全省政法單位之間建立一個綜合信息平台。這樣公檢法司四部門在核對監外執行數據時，只需通過信息平台，直接比對相關表格即可。二是運用GPS科技手段，實現對社區矯正對象的跟蹤管理。如山東省墾利縣檢察院聯合縣社區矯正部門開發了社區矯正工作移動信息管理系統。信息平台採用了無線通信網路技術，將縣、鄉鎮社區矯正組織、矯正工作者與社區矯正對象的相關資料全部納入信息管理系統。該管理系統還可對重點矯正對象通過GPS移動手機定位，實施跟蹤管理，有效避免了脫管現象。

　　（四）完善各項監督制度，健全預防脫管漏管的長效機制

　　一是健全定期檢察和不定期檢察相結合制度。監所檢察部門每年要至少兩次深入派出所、司法所對監外執行罪犯監管情況進行拉網式全面檢察，在此基礎上，應不定期對部分派出所和司法所進行個別抽檢。二是健全分類管理的監督模式。首先，社區矯正對象報到後，三個月內應全部定為嚴格管理對象。其次，三個月後，應根據矯正對象重新犯罪可能性評估、遵守矯正紀律情況和日常表現，進行重新評定。對矯正對象的管理等級應實行動態管理，原則上三個月進行一次調整為宜。檢察機關要對分類管理的評定、變動實施監督，並按照分類管理對矯正人員實行全面檢察和重點檢察相結合。三是健全脫管漏管人員的處理、追究、責任機制。對於法律文書已經送達，而社區矯正對象未在規定時間內報到的，根據《意見》第8條，檢察機關應督促公安派出所上報縣級公安機關主管部門，由縣級公安機關通報作出判決、裁定或者決定的機關，同時督促公安機關和社區矯正部門按照法律文書提供的信息積極查找。對於經多方查找仍沒有下落的人應重點關注，對於假釋犯、緩刑犯，只要超過三個月沒有下落，根據《意見》第15條第（1）項，同級的執行地公安機關向原裁判法院提出撤銷假釋、減刑的建議。脫管漏管人員的處理、追究機制，需要進一步完善相關法律法規，賦予司法行政機關相應的司法強制權，進一步強化檢察機關的監督權力，這是立法上亟需考慮的。

　　對監外執行罪犯全面實行社區矯正是大勢所趨，如何在社區矯正過程中杜絕出現脫管漏管現象，還要靠立法的不斷完善、社區矯正機構的健全、經費的保障等各方面的力量，檢察機關也要立足自身職責，加大法律監督力度，最大限度地預防和減少脫管漏管現象，以保障監外執行工作規範、合法、有效地開展。