工商部門對公司股權變更登記的審查標準

多年來，工商行政訴訟案件一直是人民法院行政訴訟案件的重要類型之一。從司法實踐看，工商行政訴訟案件所涉案由主要集中在行政處罰及行政登記中，而行政登記糾紛又多集中在公司登記尤其是變更登記領域。

在公司變更登記糾紛中，比較典型的案件是部分股東提交虛假材料申請公司變更登記，工商部門在審查中未能發現而准予登記，其他股東要求工商部門撤銷該登記，工商部門以其僅負形式審查義務為由予以拒絕而引發行政訴訟。在此類糾紛中，法學理論和司法實務界對工商部門在（有限責任公司）變更登記中的審查職責、人民法院對公司變更登記行政行為的司法審查標準等問題爭論頗大，工商部門與人民法院對這些問題的認識不盡一致，各地法院的裁判標準也很不統一。爭議和分歧主要集中在以下四個方面，筆者結合自身的司法實踐試以分析論述。

一、公司股權變更登記是行政許可行為還是行政確認行為

這一爭議主要涉及到在公司股權變更登記中行政機關的審查責任，通常認為行政機關在行政許可的登記行為中應負實質性審查責任，而在行政確認的登記行為中則只負形式審查的責任。有工商機關認為，股東股權的來源是公司內部（協議）形成的，公司是在股權變更效力產生以後才去辦理變更登記，故股權變更登記只是行政確認行為，是對變更登記事項的確認，故此工商部門在公司股權變更登記中僅負形式審查的職責。有的法院亦持此觀點。

對於公司股權變更登記的法律性質屬於行政確認還是行政許可，理論和實務界都存爭議。首先，《中華人民共和國公司法》第三十三條規定：有限責任公司應當署備股東名冊，記載於股東名冊的股東，可以依股東名冊主張股東權利。登記事項發生變更的，應當辦理變更登記，未變更登記的，不得對抗第三人。可見，股東權的取得或變更並不以登記為生效要件，這是很多人主張股權變更登記屬於行政確認的主要依據。但同時應當認識到，股東權的確立誠然以股東名冊記載為標誌，但這只是股東權的對內效力，只是一種相對權。這種股東權只有在經過工商登記後才能成為對抗任意第三人的絕對權，故股東權的登記應是一種對人和物的混合許可。其次，對公司的設立登記是行政許可並無異議，公司變更登記顯然是對該設立登記行政許可事項的一種變更，而《中華人民共和國行政許可法》第四十九條即是對行政許可變更的具體規定，故有觀點認為股權變更登記屬於行政許可變更的範疇。此外，筆者認為行政登記的性質並非在行政許可與行政確認之間非此即彼，最高院行政庭就認為不動產登記不屬於行政確認，而屬於體現公權力意志的公示公信行為。可見，在法理上把股權變更登記定性為行政確認尚不是通論。而且在司法實踐中，公司股權變更登記往往同時包括股權、法定代表人及經營範圍等的變更，工商部門一般以一個載體（如公司變更登記通知書）同時完成上述登記，而對公司經營範圍的變更登記屬於行政許可並無爭議，這就使得公司股權變更登記的法律屬性更為複雜。故筆者認為，部分工商部門關於股權變更登記行為屬於行政確認，其僅負形式審查職責的論據並不充分。

二、工商部門在公司變更登記或股權變更登記中的審查責任

筆者認為，公司股權變更登記是行政許可還是行政確認性質之爭，並不能完全解決公司股權變更登記中工商機關的審查責任問題。行政機關在行政許可行為和行政確認行為中應負的審查責任並不完全對應實質審查與形式審查責任。工商部門在公司變更登記或股權變更登記中的審查責任要從法律、法規和規章的相關規定中去分析確定。有法院判決書對工商部門此種所謂「形式審」責任表述為：「行政機關的職責在於審查申請人是否依法提交了申請登記所需的全部材料，申請登記事項有無違反法律的禁止性或限制性規定，申請材料的內容之間是否一致等。只要申請人提交的申請材料符合法律規定，登記機關即應當依法予以登記。至於申請人申請登記的民事法律關係狀態在實質上是否真實、合法有效，則不在登記機關行政確認的審查範圍之內。」

筆者不同意此種將工商機關在股權變更登記中的審查職責定性為「形式審查」的觀點，原因有四。其一，形式審查與實質審查是一對學理概念，國家關於工商登記的法律、法規和規章中並無此種分類和相應規定。在無法對「形式審查」概念作準確定義的情況下，把工商部門在股權變更登記中的審查責任定性為「形式審查」不科學。其二，有的工商部門對形式審理解為「只要申請人提交的申請材料符合法律規定（的形式），登記機關即應當依法予以登記，對申請材料的是否真實合法無需作任何審查」，此種理解沒有法律依據。2005年修訂的《中華人民共和國公司登記管理條例》在「登記程序」一章的第五十二條規定：公司登記機關應當根據下列情況分別作出是否受理的決定：……（二）申請文件、材料齊全，符合法定形式，但公司登記機關認為申請文件、材料需要核實的，應當決定予以受理，同時書面告知申請人需要核實的事項、理由以及時間。第五十四條規定:公司登記機關對決定予以受理的登記申請，應當分別情況在規定的期限內作出是否准予登記的決定：……公司登記機關需要對申請文件、材料核實的，應當自受理之日起15日內作出是否准予登記的決定。可見,工商部門對登記申請材料負有一定的核實職責。（有學者將這種審查職責稱之為「以形式審查為原則，以實質審查為補充」。）其三、國家工商行政管理總局相關規範性文件亦未將公司變更登記中工商部門的審查職責定性為「形式審查」。國家工商行政管理總局對安徽省工商行政管理局作出的關於淮南市陽光城建設有限公司變更登記有關問題的答覆（工商個字[2002]第107號）第三條規定「根據《中華人民共和國公司登記管理條例》第二十四條和《企業法人法定代表人登記管理規定》第六條、第七條的有關規定，公司申請變更登記法定代表人等事項，並提交了全部合法有效證明文件，登記機關應當依法受理，予以核准變更登記。」該答覆對申請文件的要求是合法有效。其四、即使將股權變更登記理解為行政確認，這種確認對外也產生公示公信的效力，一定程度上體現某種公權力意志，由此，工商部門在審查中就負有相應的審查職責。綜上，筆者認為，工商部門在公司變更或股權變更登記中應負合理謹慎的審查義務。當然，對於此種審查義務不能苛求，但絕不應當定位於完全的形式審查。

三、工商部門在在公司股權變更登記中的事前審查職責與事後糾錯責任的關係

在工商部門已盡合理謹慎審查職責，由於申請人提交虛假材料或者採取欺詐手段隱瞞重要事實造成登記錯誤的，法規及規章規定了工商部門負有糾錯處理的職責。國家工商行政管理總局2004年施行的《企業登記程序規定》第十七條規定：有下列情形之一的，企業登記機關或者其上級機關根據利害關係人的請求或者依據職權，可以撤銷登記：被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得登記的，應當予以撤銷。依照前兩款規定撤銷登記，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷，應當責令改正或者予以糾正（從該條款的規定亦可以看出，國家工商行政管理總局是把所有的公司登記行為都定性為行政許可）。《中華人民共和國公司登記管理條例》第六十九條規定：提交虛假材料或者採取其他欺詐手段隱瞞重要事實，取得公司登記的，由公司登記機關責令改正，處以5萬元以上50萬元以下的罰款；情節嚴重的，撤銷公司登記或者吊銷營業執照。可見，法律、法規對工商部門事後糾錯職責設定的審查標準是實質審查——即登記實體上是否錯誤，這是依法行政對行政機關有錯必糾的必然要求。但應注意，法律、法規並不要求對申請人提交虛假材料或者採取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得的公司登記都予以撤銷，而是要區分情節是否嚴重（《中華人民共和國公司登記管理條例》第六十九條與《企業登記程序規定》第十七條的規定不完全一致，因《公司登記管理條例》施行在後且位階更高，故筆者僅引用分析《公司登記管理條例》規定）。筆者認為判斷情節是否嚴重的一個重要標準應是該登記申請是否是當事人真實意思的表現。如在股權變更登記中，如果登記申請是股權出讓人與受讓人真實意思的體現，僅是有的申請材料虛假（如股權轉讓協議是真實的，但股東會決議中有的股東簽名是虛假的），此時利害關係人要求工商部門糾錯的，工商部門可以責令改正並處罰款；如果不能確認登記申請是股權出讓人與受讓人真實意思的體現（即基礎民事法律關係的真實性），工商部門應當撤銷公司登記或者吊銷營業執照，因為此時工商部門不應當再賦予此種股權變更的公示公信效力。在工商部門撤銷公司登記後，當事人通過司法途徑確認了基礎民事法律關係的真實性及效力的，可持生效法律文書再次啟動登記程序。

四、人民法院對股權變更登記行政行為的司法審查標準及裁決方式

應當認識到，人民法院對工商部門公司登記行政行為的司法監督屬於事後監督，此種監督兼具判斷及糾錯的雙重功能。在判斷工商部門在登記行為中是否盡到審查職責時，應當採用法律、法規對工商部門設定的事前審查標準——即合理謹慎的審查職責；但在對該登記行為的最終效力及合法性作出裁判時，當然應當採用法律對公司登記行為事後糾錯的判斷標準——即實質性審查標準。此時有一個問題需要討論：如果法院在審查中發現行政機關已盡事前合理謹慎審查職責，但申請人完全是提交虛假材料欺詐行政機關取得公司登記的，應當判決撤銷，不存爭議；如果發現申請人申請材料虛假，但股權出讓人與受讓人之間的股權轉讓法律關係是否有效存在爭議時，有法院認為此時應當駁回原告訴訟請求，由當事人對基礎民事法律關係另行提起民事訴訟。筆者認為此種民事先行的觀點依據不充分，法院在行政訴訟中對公司登記行為的效力或合法性的判斷標準主要是申請材料是否合法有效，基礎民事法律關係是否有效只涉及裁判方式。如果基礎民事法律關係是真實的，只是有的申請材料虛假，法院可以責令行政機關採取相應的補救措施；如果基礎民事法律關係的效力存在爭議時，法院在行政訴訟中應當撤銷該登記行為，以先行否定該登記對外的公示公信效力。當事人通過司法途徑確認了基礎民事法律關係的真實性及效力的，可持生效法律文書再次啟動登記程序。當然此種撤銷判決可對行政機關已盡事前合理謹慎審查職責予以確認，且不應認定被訴登記行為違法，行政機關亦無需承擔行政賠償責任。

還有一個問題需要討論，法院審查中發現行政機關已盡事前合理謹慎審查職責，申請人提交虛假材料或者採取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得公司登記，可否判決該登記行為無效，部分工商機關持肯定觀點。筆者認為該種認識有一定法理支撐，因為現行行政訴訟法是以違法作為撤銷被訴行政行為的要件（司法實踐中對此已經有所突破，在不動產登記中的司法審查中，人民法院對登記機關已盡審查職責仍然登記錯誤的，仍採用撤銷之訴。且最高院行政庭擬稿的關於房屋登記的司法解釋中，對該種判決方式已作肯定），如上所述，在不應認定被訴登記行為違法時，司法審查只能對其效力進行判斷---即確認無效。但此種裁判方式最大的問題是沒有現行法律依據，《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條雖然規定了確認被訴行政行為無效的判決方式，但該規定是建立在無效行政行為理論基礎上——即行政行為重大明顯違法構成無效。故在現行法律框架下，法院對行政機關已盡事前合理謹慎審查職責，申請人提交虛假材料或者採取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得公司登記的，採用確認無效之判決存在障礙。

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