總理各國事務衙門難產記
公元1861年1月20日,當咸豐十年十二月初十,咸豐帝明發上諭:「京師設立總理各國通商事務衙門,著即派恭親王奕訢 、大學士桂良、戶部左侍郎文祥管理,並著禮部頒給『欽命總理各國通商事務"關防。」(咸豐朝《籌辦夷務始末》卷七二,下引同。)
這是咸豐帝得到恭親王三人於同月13日「奏統計全局酌擬章程六條呈覽請議遵行折」及附件章程六條,命熱河行營王大臣審議後,正式准行的硃諭。它對原擬章程有所改動,最重要的是原件請設「總理各國事務衙門」,意為辦理一切對外事務,而上諭定名「總理各國通商事務衙門」,將衙門權力限於「通商」即對外貿易。印信規定為「關防」,即明清朝廷頒給執行臨時特別任務的官員的長方形圖章,表明這個新設衙門,非但職責止於外貿,而且隨時可以裁撤。
恭親王原來不通「夷務」,在咸豐帝出逃熱河前,被迫留京議和,由其岳父桂良和早任軍機大臣的文祥輔佐。之後,從懼洋到知洋,恭親王也對其兄咸豐帝面對洋人色厲內荏的心態洞若觀火。恭親王等與英法俄簽訂《北京條約》以後,深感清廷於「夷務」處理混亂不堪,弊在體制。朝廷各部和地方督撫司道,面對涉外的政軍商教事務,都需處理而無章可循,不知所措又必有所措,常因小事卻釀大禍。他們是否在與英法俄美使節談判過程中,得知後者俱受本國外交部門指授,從中得到啟迪,萌生帝國外交也應建立專門衙門的共識尚不清楚。但由他們共擬的章程,指出外交應統籌全局,設置事權歸一而章法分明的總理衙門,卻不可不說他們已覺察到外交體制需要走出中世紀傳統,適應國際交往的現狀。
當然恭親王他們很了解傳統權力機制。尤其咸豐初恭親王曾任領軍機大臣,不久便因太能幹而被其兄咸豐帝罷官,遣回上書房重作學生。他因亂復出,與英法俄美議和,居然在簽訂新一輪屈辱的《北京條約》之後,英國聯軍依約撤出北京。於是滿清官紳士民,交口稱頌恭親王折衝尊俎有功。他與桂良、文祥,遂藉機向咸豐提議設置專辦外交的衙門。前揭咸豐十年十二月初三他們的聯名奏摺,劈頭所述此前六十年的帝國外交失敗史,頗有趣,引如次:
「竊為夷情之強悍,萌於嘉慶年間。迨江寧換約,鴟張彌甚。至本年直入京城,要挾狂悖,夷禍之烈極矣!
論者引歷代夷患為前車之鑒,專意用剿(按,用兵為剿,議和稱撫),自古御夷之策,固未有外於此者。
然臣等揆時度勢,各夷以英國為強悍,俄國為叵測,而佛、米從而陰附之。(按,佛指法國,米指美國,原文英、佛、米三字,均有口旁。)
竊謂大沽未敗以前(按,指1860年8月15日,僧格林沁親王奉咸豐帝密諭,棄守天津塘沽要塞之前),其時可剿而亦可撫;大沽既敗而後,其時能撫而不能剿;至夷兵入城(按,指1860年10月13日,北京留守王大臣,從英法聯軍通牒,開放安定門,容聯軍不戰而入京城),戰守一無足恃,則剿亦害,撫亦害。就兩者輕重論之,不得不權宜辦理,以救目前之急。
自換約以後(按,指1860年10月24、25日恭親王在京中禮部,與英使額爾金、法使葛羅,相繼簽訂北京條約,並互換天津條約之後),該夷退回天津,紛紛南駛,而所請尚執條約為據,是該夷並不利我土地人民,猶可以信義籠絡,馴服其性,自圖振興,似與前代之事稍異。」
末語「前代之事」,並非遠指。明崇禎十七年(1644),吳三桂引滿洲八旗入關擊敗李自成軍,長驅直入明都北京。然後鵲巢鳩占,從此滿清將北京作為征服全國的號令中心。時過二百十六年,英法聯軍侵佔清都北京,竟未如法炮製,沒有如當初滿洲那樣在北京另建新朝,卻信守條約,退出北京乃至回師其國,怎不使這幫滿洲王大臣詫異?他們絞盡腦汁也想不通個中緣由,可以理解。難得的是恭親王,也許首先是文祥,由這一事實開始領悟,他們祖輩恪守的叢林法則,在當前域外世界已被另一種法則代替。他們於是想到仿效。儘管還自欺欺人,說是對這班遠夷,「猶可以信義籠絡,馴服其性」,其實以為學彼等作為,「自圖振興」,才是實話。
咸豐帝既然聞夷而逃,甚至在熱河也感到不安全,想逃到更遙遠的西安,那他在恭親王簽訂《北京條約》後,仍用種種託辭,拒絕「迴鑾」北京,並不奇怪。奇怪的倒是他還自以為有力量迫使北京留守政府就範。證明就是恭親王們請設總理各國事務衙門,他無力阻止,仍想限制,規定其權止於「通商」,頒布「關防」以示該衙門不過是臨時機構。
恭親王們似乎逆料流亡核心將出此招,於前揭奏摺及章程之後還夾有幾通密奏附片。其中之一,聲明章程第二則要在總理衙門之下,增設天津通商大臣,理由呢?「如天津辦理得宜,則雖有夷酋駐京,無事可辦,久必廢然思返,是天津通商大臣最關緊要。」清英、清法北京條約不是明定列強公使可以常駐北京么?皇帝遲遲不肯「迴鑾」,不是最怕夷使堅持覲見又拒絕跪拜而大掃面子么?照恭親王、文祥設計的章程,那麼有天津通商大臣和總理衙門兩道關卡,皇帝顏面當得保護。
不寧唯是,恭親王們又奏英使威妥瑪「來京探詢片」。片謂威妥瑪抵京,實因怕駐津英軍盡撤而於條約實行不利。「臣等相機開導,以釋其疑,微露有設立總理外國事務衙門,專辦外國事務。該公使聞之,甚為欣悅,以為向來廣東不辦,推之上海,上海不辦,不得已而來京。如能設立專辦外國事處地方,則數十年求之不得,天朝既不漠視,外國斷不敢另有枝節各等語。」照此說來,設立總理各國事務衙門,已得二十年來屢成天朝首患的英國支持,皇帝豈可不準所奏?
如前所述,咸豐帝准奏了,卻還想限制該衙門權力為做生意,更只許它作為臨時機構。對此,恭親王等豈會退讓?同年1月26日,在京的恭親王、文祥奉到咸豐帝1月20日硃諭之後,便再上奏摺附片密陳,說:「該夷雖惟利是圖,而外貌總以官體自居,不肯自認為通商,防我輕視。今既知設有總理衙門,則各國與中國交涉事件,該夷皆恃臣等為之總理,藉以通達其情。若見照會文移內有『通商"二字,必疑臣等專辦通商,不與理事,饒舌必多,又滋疑慮。」
怎麼辦呢?恭親王們當然表示全力維護皇帝權威,既然上諭不可改,唯有兩個辦法,一是告知那班夷酋,「臣等即系總理各國事務」,二是行知禮部,將鑄造關防中節去「通商」二字,「嗣後各處行文,亦不用此二字,免致該夷有所借口。」
可憐的咸豐帝,已經丟失首都,幸得其弟恭親王說退夷人而復國,還能有別的選擇嗎?他只好在「奕訢等又奏請關防及行文不用通商二字片」上,硃批「依議」。
於是,總理各國事務衙門,成立了,還因「軍務」與「外國事務」的糾葛越發不清,該衙門的權重越發超過軍機處。那是後話。
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