中國控煙存三攔路虎:認知欠缺執法乏力體制缺陷|中國|控煙

6月1日起，被稱為「史上最嚴」的《北京市控制吸煙條例》將正式施行。圖為5月29日，兩名工人在北京海淀區街頭設置控煙提示橫幅。中新網記者 闞楓 攝

　　中新網北京5月31日電(記者 闞楓)今天是第28個「世界無煙日」。今天起，國家衛計委等多部門將在全國啟動為期一年的「無煙生活」主題宣傳活動。6月1日起，被稱為「史上最嚴」的《北京市控制吸煙條例》將正式施行，控煙話題再度成為輿論焦點。

　　自2003年11月中國政府與世界衛生組織簽署《煙草控制框架公約》至今已將近12年，該《公約》在中國正式生效也已有9年。然而，如今，中國仍是世界上最大的煙草生產國和消費國，控煙「成績單」頗顯尷尬。從社會環境到監管責任，再到體制缺陷，中國控煙路上的「攔路虎」何時能清除？中國人的「無煙生活」何以期待？

　　「攔路虎」之一：社會認知欠缺

　　從6月1日開始，《北京市控制吸煙條例》將正式實施。根據新規，北京全市範圍公共場所、工作場所室內環境及公共交通工具內將禁止吸煙；室外吸煙也有諸多限制，比如排隊時不可以吸煙等。違者將處以個人最高200元人民幣、單位最高10000元的罰款。

　　北京此次控煙的「堅決」態度源於「煙民」規模的逐年龐大。在禁煙新規實施前夕，北京官方發布的數據顯示，目前北京成人吸煙率為23.4%，全市有419萬「煙民」，不吸煙卻深受二手煙毒害的有1000多萬人。

　　這只是北京一地，根據中國疾病預防控制中心去年發布的《2014中國青少年煙草調查報告》，中國吸煙者超過3億，7.4億非吸煙者遭受二手煙危害，每年有約140萬人死於煙草相關疾病。

　　數字如此觸目驚心，但是，為何「煙民」隊伍依舊在壯大？

　　「從大的環境看，中國民眾對於煙草危害的認識仍然欠缺，有些人甚至視而不見，整個社會沒有形成好的控煙氛圍。」中國疾病預防控制中心控煙辦公室研究員楊傑對中新網記者表示，雖然控煙之路已走過多年，但是，中國的控煙仍然面臨社會認知上的問題。

　　楊傑的上述觀點有著更為直觀的數據支撐，根據原衛生部在2012年發布的《中國吸煙危害健康報告》，3/4以上的中國人不能全面了解吸煙對健康的危害，2/3以上的中國人不了解二手煙暴露的危害。大多數人通常只是將吸煙當做一種「自願選擇的不良習慣」。

　　長期關注控煙問題的新探健康發展研究中心常務副主任吳宜群向中新網記者說，對於中國社會的控煙環境，「煙民」中一些特殊群體在社會中的「惡示範」，危害巨大。

　　「一些醫生一邊提醒社會煙草的危害，一邊自己是鐵杆『煙民』，甚至在醫院吸煙；一些領導幹部一邊號召控煙，一邊在會議室里『吞雲吐霧』，帶頭無視法規；一些教師家長一邊管著孩子吸煙，一邊自己在孩子面前抽煙。」吳宜群說，如果這些群體不帶頭禁煙，很難期待全社會形成控煙共識。

　　2013年底，中辦、國辦印發了《關於領導幹部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》，不僅要求黨政領導幹部帶頭禁煙，對違反規定在公共場所吸煙的領導幹部，還明確要給予批評教育，造成惡劣影響的，要依紀依法嚴肅處理。

　　吳宜群將這個文件稱作近年來中國控煙路上的一個「風向標」，「這起碼讓公眾看到，中央在控煙方面的態度，領導幹部必須帶頭禁煙，如果官員群體都有法不依，那麼各地出台的禁煙條例再嚴苛，在民眾看來都是一紙空文。」

　　「攔路虎」之二：監督執法乏力

　　根據北京的安排，條例正式實施後，北京1000多名衛生監督執法人員將行動起來，禁止吸煙場所的經營者和管理者也有義務對吸煙者進行勸阻和制止。6月至8月，除日常監督處罰外，北京還在每個月確定1周開展集中行政處罰。

　　對於受理投訴舉報事項，北京還表示，力爭7至15個工作日內辦結並把結果反饋投訴舉報人。同時，北京將督促有條件的控煙場所，利用煙霧警報、濃度檢測、視頻圖像等技術手段監控吸煙行為，提升執法能力。

　　儘管如此，1000多人如何監督400多萬「煙民」？如何能在幾分鐘的抽煙過程中抓到「現行」？如何讓這份法規不再淪為「紙上最嚴」？輿論中，對於北京的控煙執法仍然充滿擔憂之聲。

　　就國內已有的控煙經驗來看，在北京之前，全國已有上海、杭州、廣州、天津、深圳等十餘個城市出台了控煙條例，雖然各地都有自己堪稱「最嚴」的法規，但是，法規執行似乎都未收到令人滿意的效果。

　　以廣州為例，據媒體報道，2012年9月1日，在廣州新版控煙條例實施首日，15個執法部門800名執法人員進行控煙執法，當天共有44名市民被罰。但是，2012年9月25日再次全城執法，被罰人數「暴跌」至12人，控煙條例實施一年多後；2014年1月至4月，廣州僅43名個人因違規吸煙被處罰。

　　同樣遇到執法尷尬的還有南寧，2014年7月1日，亦被輿論稱為「史上最嚴控煙令」的《南寧市控制吸煙規定》正式施行，但是近期有當地媒體報道，該最嚴控煙令實施即將一年，南寧仍未開出一張控煙罰單。

　　人手不足，經費不夠，取證不易，罰款困難，這是各地控煙執法遇到的普遍難題。但是，楊傑分析，作為控煙的主導力量，監督執法部門與其抱怨困難多，不如反思自身是否足夠重視控煙執法。

　　「為什麼酒駕執法就能收效顯著，而控煙執法卻困難重重？目前，中國控煙的執法難，更大的問題是執法者存在執法上的『心理障礙』，很多地方執法者發現違規吸煙者後，多是以勸阻、宣傳、警示了事，自身就沒有處罰的意識。」楊傑說。

　　誠然，面對龐大的煙民群體，控煙執法僅憑主管部門的幾隊人馬難免顯得乏力。

　　在吳宜群看來，當前中國控煙的監督之難，一個重要的方面是控煙監督缺少公眾參與，「法律的權威首先要基於全民的認可，如果大家都認為別人吸煙跟自己無關，多一事不如少一事，那麼我們只能在沉默中繼續成為受害者。」

　　「攔路虎」之三：煙草體制缺陷

　　控煙，這是全球性課題。無論是煙草危害的社會認知，還是控煙執法的諸多障礙，這些都是世界各國控煙路上的共同難題。但是，在專家看來，相較於其他國家的控煙成績，中國控煙效果不佳，主要還源於更為深刻的體制缺陷。

　　在中國，煙草行業的最高行政管理部門為國家煙草專賣局，中國煙草總公司則是負責全國煙草產供銷的經濟實體，但兩者實質上是「兩塊牌子，一套班子」，既具有行政職能，又承擔經營任務。

　　煙草行業政企不分的體制產生了一個頗顯尷尬的現狀：國家煙草專賣局一方面肩負立法和敦促禁煙工作的重任，另一方面又承擔促進中國煙草產業發展，增加生產銷售的職責。

　　「左手控煙、右手賣煙，賣煙給力、控煙不力」，這成為國內外輿論對於中國煙草體制的形象比喻。

　　「這樣的體制下，因為行業利益的阻撓，他們既當運動員又當裁判員，自然難言有效控煙，此外，因為煙草經濟的誘惑，考慮到GDP和地方財政，地方政府在控煙方面也往往缺乏主動性。」楊傑稱。

　　提及煙草行業對於控煙的干擾，吳宜群以小小的煙盒為例向記者解釋。

　　「煙盒包裝上印製類似黑肺、骷髏等恐怖警示圖案，這在其他國家都行得通，在中國卻遲遲難見進步，甚至我們的煙盒上普遍出現著國家或地區的標誌性建築，這樣的反差就很能說明原因。」吳宜群說，煙草包裝其實就是中國煙草業在竭力保留的廣告陣地。

　　「從小小的煙標來看，中國的煙標由煙草專賣局和質檢總局作為主管部門，而衛生部門卻沒有話語權，這就是問題所在。」楊傑稱。

　　專家表示，因為行業利益，中國的煙草行業還曾以所謂「低焦油、低危害」、添加中草藥等「降焦減害」的方式誤導公眾，這些都是基於巨大行業利益而對控煙進行的阻撓。

　　「控煙體制缺陷，最終的解決路徑還是得通過政企分開。也就是說，政府要回歸自己的管理角色，企業要按照經濟規律來運轉，在控煙方面，政府要『一碗水端平』，讓控煙法律真正落地生效。」楊傑說。

　　又是一年「世界無煙日」，在即將實施控煙條例的北京，大到機場車站、商業中心的巨型電子廣告屏，小到街頭巷尾、社區樓道的宣傳欄，已能看到各種控煙宣傳的公益廣告或提示標語。

　　「每年世界無煙日都在六一兒童節的前一天，這其實是在提醒我們：為了我們自己，為了我們的孩子，為了這個國家的未來，請不要吸煙。」吳宜群說。(完)

（原標題：「無煙生活」何以期待？中國控煙需除三「攔路虎」）

編輯：SN117