「境外法」施行後，境外NGO在中國有哪些機遇和挑戰？

1月1日，《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》正式施行。此後，上海、廣州、北京，第一批註冊登記的31家境外非政府組織代表機構分別拿到了登記證書。這部低調立法但廣受關注的法律，其實施過程正在展開。

境外非政府組織在中國：伴改革生

境外非政府組織，簡稱境外NGO，在中國語境中特指設立在境外，而在華有開展活動的民間組織，也習慣稱為「境外在華民間組織」。

境外NGO與中國的淵源，至少自20世紀初中國在活躍接觸西方文明的過程中就已開始。在洛克菲勒檔案館中，收藏著1905年其慈善事業總策劃致洛克菲勒的長信，熱切推介其將視野看向東方、中國：「在世界歷史上，這是第一次，所有的國家，所有的海島，都真的開放了。」

▲ 1921年，北京協和醫學院落成典禮，部分洛克菲勒基金會的人的合影。 ? rockefellerfoundation.org

1916年，北京協和醫學院在洛克菲勒基金會的捐資下開建。1950年代以後，中國與國際社會逐漸隔離，即便在美國敵共的「麥卡錫時代」，仍然有福特基金會逆流而上，理事會戰略決定「對增進各民族理解的貢獻而不是加強美國對付廣大世界能力的措施」，在中國研究成為禁忌的白色恐怖時期支持了美國的中國學研究，為日後中美恢復交流延續了人才和知識儲備。

境外NGO在中國的活躍期隨著中國自身的改革開放到來。

▲ 1995年，當時的美國第一夫人希拉里·柯林頓參加在北京召開的聯合國第四屆世界婦女大會，並在會上發言稱「婦女的權利就是人權」，這句話被寫進大會成果《北京宣言》中。 ? Win MacNamee / Reuters

幾乎可以看到境外NGO伴隨著中國改革開放的腳步，領域涉及教育、健康、扶貧開發、環境保護、國際交流，也包括基層民主、法官培訓、政策立法，例如1994年美國共和研究所（IRI）就與中國民政部合作到福建、廣西進行村民選舉觀察，

1998年卡特中心受全國人大外事委員會邀請首次觀摩重慶鄉鎮人大換屆選舉，此後並在政府合作協議下，為中國基層選舉提供程序技術支持，一些實踐經驗體現在修訂的法律條款中。

境外NGO在中國官方態度中重生微妙與2005年顏色革命潮湧有關。獨聯體國家和中東北非的一系列政權變故，有一種聲音將之歸為西方演變戰略，並要警惕非政府組織在其中的作用。

2009年國家外匯管理局下發《關於境內機構捐贈外匯管理有關問題的通知》，加強對進出境內外捐贈資金的管理，顯示政府對境外非營利性機構趨于謹慎。1990年代活躍的有關民主、改革、立法和公共政策等的境外NGO項目逐漸縮減。

立法：安全與法治

改革開放長期以來，中國政府在實踐中摸索出的對境外NGO「不承認、不取締、不接觸」的「三不」政策，實際將判斷和決策的空間留給了各地方與具體實踐部門。在《境外非政府組織境內活動管理法》(以下簡稱「境外法」)頒布之前，境外NGO基本是不在中國社會組織管理的法律視野中的。社會組織管理部門曾經探索將之納入統一的管理體系。

2004年《基金會管理條例》開放境外基金會在華設立代表機構的登記，是在制度上邁出的最大膽一步，截至2016年「境外法」頒布，十二年間依條例登記的境外基金會代表機構只有29家。同在2004年，上海市民間組織管理局試點將外國商會和境外公益類民間組織登記為民辦非企業單位，批准成立了涉外民非如上海日本商工俱樂部和根與芽，並接受民政部委託起草了《涉外社會團體登記管理辦法（草案）》。

2008年雲南作為民政部6個社會組織改革創新觀察點之一，承擔境外民間組織登記觀察的試點工作，2009年出台《雲南省規範境外非政府組織活動暫行規定》，2010年樂施會等13家境外NGO代表機構首批獲得備案。將境外NGO納入中國社會組織統一登記管理體系的嘗試，其時正伴隨中國對境外NGO的政治敏感性增強，統一管理體制終未成為正式的法律制度。

2012年十八大以後，本屆政府在國家治理思路上體現了與鄧小平時代形成的「摸著石頭過河」所不同的特徵，其中之一就是立規則、明制度、統一部署。在境外NGO的管理上，2013年十八屆三中《關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出「加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動。」

2014年四中全會以法治為主題，更促動中國進入重要立法的活躍期。在社會組織領域，躊躇十年的《慈善法》慢慢落地出台，境外NGO管理提上立法日程。

2014年6月中外媒體報道了中國國安委部署對境外NGO摸底調查，2015年5月《境外非政府組織管理法（草案二審稿）》向社會公開徵求意見，2016年4月28日更名為《境外非政府組織境內活動管理法》的法案經全國人大常委會通過頒發，已於今年1月1日正式施行。

▲ 2015年5月21日，《境外非政府組織管理法（草案二次審議稿）》全國立法研討會在上海交通大學舉行。 ? sjtu.edu.cn

「境外法」的制定出台背景，一方面看到與國家安全不可分割的關切度。草案二審稿與《國家安全法》草案二審稿幾乎同步公開徵求意見。在「境外法」通過的全國人大新聞發布會上，全國人大常委會法工委副主任張勇坦言「的確有極少數的境外非政府組織企圖或者已經做過了危害中國社會穩定和國家安全的事情」，公安部境外非政府組織管理辦公室負責人郝雲宏也指出對境外NGO的積極作用持歡迎態度，但對「極少數境外非政府組織」從事「損害中國的國家安全、利益和其他違法犯罪的事情」要加強管理。

在國家安全視角下對境外NGO加強管理並不是中國獨有，越南、印度、俄羅斯、埃及等國都相繼出台對境外資金、機構加強管理的法規政策。

另一方面看，加強國家安全並不一定需要立法為手段。從「三不」政策到明確立法，實際是中國十八大提出現代國家治理和法治建設進程的一個體現。可以認為，「境外法」的制定出台，是國家安全的意圖和法治的國家治理思路，二者結合的結果。該法的挑戰和機遇亦由此源。

▲ 數據來自中國社會組織網（chinanpo.gov.cn）發布的「中國民政部年度統計公報」。2004至06年，社會團體統計不含「國際及涉外組織」分類，為「港澳台社團」及「外國商會」，基金會數目和民辦非企業統計不含「境外基金代表機構」和「國際及其他涉外組織」分類。圖：端傳媒中國組

第一個月的實踐

2016年的最後兩個月時間裡，「境外法」經過公安部門和政府內部積極的籌備工作後，開始面向社會發布實施信息。

11月8日、11月30日，公安部分別在上海、廣州與部分國家領事館和境外非政府組織召開通氣會，11月28日公安部發布《境外非政府組織代表機構登記和臨時活動備案辦事指南》, 12月20日發布《境外非政府組織在中國境內活動領域和項目目錄、業務主管單位名錄（2017）》。

至2017年1月1日「境外法」正式施行之前，三個方面的籌備工作就位：

1月17日，上海市公安局境外非政府組織管理辦公室舉行「境外非政府組織駐滬代表機構登記證書頒發儀式」，全國首批6家境外非政府組織代表機構獲得登記證書，分別是美國世界健康基金會、香港應善良基金會、美國美中貿易全國委員會、加拿大加中貿易理事會、俄羅斯聯邦工商會和印度工業聯合會。

▲ 2017年1月上海市公安局境外非政府管理辦公室舉行「境外非政府組織駐滬代表機構證書頒發儀式」。 ? ngo.mps.gov.cn

1月19日，廣東省首批6家境外非政府組織獲准代表機構登記證書，其中廣州代表處3家，分別是香港中華總商會、香港中華廠商聯合會、台灣貿易中心，香港工業總會深圳代表處等2家，珠海1家。

1月23日，北京市批准登記境外非政府組織代表機構20家，全部是原有依據2004年《基金會管理條例》在民政部註冊登記的境外基金會在華代表機構。

原註冊代表機構一共29家，目前，其中1家香港應善良基金會在上海設立代表處，1家美國世界健康基金會在上海和北京各設立一個代表處，19家在北京設立代表處、由民政部作為業務主管單位，尚未移交者餘8家。

公安部在年前的通氣會上曾發布，正會同民政部、國家工商總局研究做好已在這兩個部門登記的部分境外非政府組織代表機構的移交工作，目前的登記可以視為是首批移交的結果。

《境外NGO法》施行第一個月，上海、廣東、北京三地首批境外非政府組織代表機構登記一共31家，其中最多的一類共21家是原民政部登記境外基金會代表機構的移交，其餘10家全部為經濟類工商業協會。國別上涵蓋美、英、德、法、瑞士、加拿大、俄羅斯、印度等國家以及香港、台灣地區；業務領域涉及經濟、衛生、扶貧、救助、教育、兒童、環保等。

首批登記的代表機構提示出三個信息：

第一，延續性，首批在公安機關獲得登記的基本是原有民政或工商部門有持久記錄的機構，它體現了在法律制度變化中，政府系統內部對既存事實的承接，特別是對於工商部門登記的機構，並不是法律法規承認的非營利形式，而是在特定法環境下的一種現實做法，此次仍被考慮在了移交範疇，是在社會現實層面的銜接。

第二，經濟領域相對具有更大開放度，除依原有法規移交的境外基金會代表機構之外，新賦予法律合法性的均在經濟活動領域，顯示了經濟活動的相對優先性，也是各省更容易自主判斷決定的領域。

第三，法律實施也是對法律條文調試的過程，公益屬性是一個例子，境外法第三條規定境外NGO開展有利於公益事業的活動，第十條登記要件要求組織章程規定的宗旨和業務範圍有利於公益事業發展，一般而言，工商經濟類協會不是公益類組織的典型，它們的率先登記，也考慮到法律實施中多種因素的調試。

回看各省公安廳對境外非政府組織登記管理的準備工作，僅就網上平台而言，截至1月底，在公安部「境外非政府組織辦事服務平台」鏈接的全國31省、市、自治區及新疆生產建設兵團共32個辦事服務大廳中，開通境外非政府組織管理辦公室或辦事服務平台網站、發布了省級業務主管單位名錄的15家。

其中，在業務主管單位信息方面，上海市和北京市在名錄之上還公布了各業務主管單位的地址和網站，上海市並公布了市及各區稅務局的地址和聯繫電話，在辦事流程方面，廣東、四川、河北三省另行發布了省級的辦事指南，四川省並制定了登記和備案的兩個操作手冊稱之為1.0版本，其他10家還有：天津、福建、湖北、湖南、江西、廣西、陝西、甘肅、海南、安徽，其中除安徽外均有網上辦事服務平台的鏈接。

設立了專門網站或網頁，有網上辦事服務平台鏈接，但未發布省級業務主管單位名錄的有3個省，分別是吉林、浙江、西藏。另外14個省的網站鏈接則尚未開通，其中，山西、遼寧、黑龍江、江蘇、河南、寧夏、新疆兵團7個省和地區，將鏈接指向了省公安廳主頁，內蒙古、山東、重慶、貴州、雲南、青海、新疆7個省直接顯示「暫未開放」。

從網上辦事服務平台看，境外非政府組織登記管理還呈現出一個特徵，即高度的統一性。各省雖然設立獨立的網站和信息發布平台，網上辦事服務窗口實際統一鏈接到公安部境外非政府組織辦事服務平台，全國是統一的平台、統一賬號系統、統一網上填報，在預約面遞材料時再從下拉菜單選擇某省的辦事服務大廳。

▲ 境外非政府組織辦事服務平台。

機遇與挑戰

一個月法律實施時間過去，相比法案公布之時，逐漸由一些不確定性信息變得明晰起來。

首先，是公安部門的服務姿態和政府對法案的重視程度。境外非政府組織管理辦公室的服務窗口設置在出入境管理大廳，網上填報和預約是公安部統一的系統，登陸界面寫著「歡迎來到中國（Welcome to China）」。與「雙重管理」體制下中國社會組織的業務主管單位相比，很多境外非政府組織管理的業務主管單位已經安排了專人，甚至專門的辦公室，對接該項職能。

第二，活動地域不局限於登記地。中國本土社會組織採取分級登記、分級管理原則，一般按照登記層級決定活動地域。境外非政府組織代表機構的登記全部在省廳，公安部只作統籌協調而不具體登記，這樣就出現國家部委做業務主管單位、登記註冊在省級的情況，目前已登記代表機構的活動地域跟從業務主管單位的範疇，可以登記在某一省，活動領域在多省市乃至全國。公安系統內部彼此協調跨省活動的監管。法律禁止分支機構的設立，意味一地登記、多地活動是可行的，與業務主管單位職權範圍有關，並不可以用分支機構的方式實現。

第三，依流程準備材料的可行性與難點。在積極準備登記註冊的組織中，已經有部分按照指南備齊材料，溝通過程發現，對於材料中很多具體內容的填寫，組織自身理解和登記管理部門的理解可能仍然存在偏差，有時需要返工。其中比較耗費時力的是多份材料需要當地國家的公證、認證、中國使領館的認證，而這個流程順序與美國等國家的要求往往相反，比如在美國，中國使領館的認證需要聯邦材料，而美國聯邦只對接州的材料，州認證的是個人簽字，所以對於個人在中國使領館的材料認證，就需要從個人先到聯邦，再回到對個人的認證。

▲ 境外非政府組織辦事服務平台的登陸界面。

就目前準備登記註冊組織的體驗，最大的挑戰仍然集中在業務主管單位。

另外，對於此前在地縣、社區活動，或沒有法律註冊形式的境外非政府組織，沒有與省部級有資格的業務主管單位打交道的歷史，完全陌生地去接觸和尋求業務主管，具有更大的難度。

另一項比較集中的問題是活動地域選擇。特別對於資助型基金會而言，項目和活動地域是根據每次獲得批准的項目書決定的，機構無法事先預期。有些活動是一次研討或調研，範圍靈活，根據需求隨時變化，未必能在申請登記時預知。如果每次作為活動地點變更，又每個需要業務主管單位的批准或者中方合作單位的報批，使得簡單活動可能變成繁瑣的程序。

暫少被提及的，是臨時活動備案。雖然早有機構考慮到，如果一時不能獲得登記註冊代表機構，或者不必要登記註冊代表機構，先以臨時活動備案的形式獲得合法性，但到目前為止，尚未看到臨時活動備案的實例。臨時活動獲得批准的主體責任不在境外非政府組織，而在中方合作單位，即政府、事業單位、人民團體、登記註冊的社會組織，對於它們向誰、如何申請和獲批，法律沒有做任何說明。法律的留白，使得臨時活動的獲准程序具有更大的不確定性，也是下一步值得觀察的一個重要方面。

▲ 2009年12月，香港樂施會的義工在北京郊區一處已經乾涸的河床樹立聖誕樹，呼籲關注氣候變化帶來的問題。 ? Grace Liang / REUTERS

下一個關鍵

第一批境外非政府組織代表機構拿到登記證書，更主要的意義在於其後依法行為、依法規制的實踐。僅就登記註冊而言，移交是一種特例，行為主體更多依存於政府的主動性，還不足以檢驗法律流程的暢通。

在接下來的幾個月時間裡，有兩個關鍵指標值得關註：

第一，哪些組織、在什麼地區，自主經過完整的法律流程獲得代表機構登記證書，或者以獲批備案的形式獲得活動合法性。其中，一些在中國有較長歷史的境外非政府組織，通過政府間協議、地方政府平台、中方合作夥伴、工商註冊、志願者等形式，在中國社會已久，特別那些自改革開放早期受邀於中國政府進入中國，伴隨了中國改革開放歷程的境外非政府組織，它們的名字是否還繼續存在，它們在中國的去留，不僅是公益事業的損益，也是中國改革開放步伐和與國際社會關係的象徵。

第二，哪些組織和行為、在何種情況下，適用於法律責任的執法。按照「境外法」規定的流程，從境外非政府組織拿到業務主管單位的同意文件，到登記管理機關作出批准與否的決定，有90天的時限。至少可以認為，在法律施行的前三個月時間裡，普遍處於登記籌備階段。法律意識嚴格的組織，已經暫停一切活動，但也有各種寬泛的交流、來訪、跨年項目、僱員簽證，甚至會員活動、線上募捐等，不可避免地涉及「是否違法活動」的問題。

法律未對「活動」或「臨時活動」作出界定，誰是受規制對象的邊界也存在解釋空間。法律實施後，一方面對於境外非政府組織，面臨自身的行為選擇，是否正式註冊，或者不接觸中國及清退中國會員，否則都會有一個法律邊界的風險考量；另一方面，中國執法方的執法行為，實際也是一個釋法過程，不斷在實踐中界定出法律定義的邊界。

誰能夠獲得登記或備案？哪些組織和行為成為執法對象？在3-6個月的觀望、嘗試、磨合期過後，這兩個問題將再次凸顯出來，答案將影響大多數組織的決策選擇。

▲ 2009年，北京永定門，國際環保組織「綠色和平」用裝置在城牆上投影，呼籲關注全球變暖問題。 ? Greg Baker / Associated Press

法治：中國與世界的介面

「境外法」實施一個月，已經有第一批組織登記註冊，它是對政府姿態的彰顯。法律實施3個月，將進入一個對法律流程檢驗的時間節點。在某種意義上說，今年年中或下半年，法律的社會效應將更明顯看出。這也是對現階段法律施行過程的壓力和挑戰。

非政府組織自身的運作規律，多樣、靈活、跨界、隨社會反應及時變動調整，「境外法」依政府行政職權劃分管理的特徵與之存在內在張力。這一點由於法觀念的差異可能有所強化。境外NGO大多有明確的法意識，理事會的決策也經過法務部門的嚴格衡量，如何使這部法律納入「法治」的軌道，對其施行效果至為關鍵。

例如，「活動」的含義給出明確限定，業務主管單位的法律職責要求，對跨領域活動增設綜合業務主管單位，臨時活動備案所需的中方合作夥伴審批手續和審批標準，會員組織的規定等，在明確性、一致性、流程可行的原則下，進行法律規制和法律責任的要求，力求避免「未否決」也「無批准」的無處「落地」狀態。

「法治」，將是「境外法」施行的關鍵詞，它既決定了法律施行的效果，也是與國際接軌的中國法治道路的一塊試金石。

原標題《境外NGO的中國實踐與挑戰》

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