呂陳君：西方民主政治的歷史演變

06-19

　　從大的歷史單位來看，西方民主政治的發展可以大致分為三個時期：

　　1)古希臘時期，當時的雅典城邦政治創造了歷史上最早也是最完美的民主典範：城邦內所有重大事務都由全體公民投票來決定，在投票前先經過公開的廣場辯論，每個公民享有均等的發言機會，最高執行官由抓鬮選出或者輪流擔任。古代雅典城邦政治的最大貢獻是確立了「少數人服從多數人」這樣一條最基本的民主原則，儘管現代民主政治的涵義發生了很大改變，但至少在形式上還嚴格遵守這條基本規則。　　2)中世紀歐洲封建時期，當時歐洲社會是由分裂成無數個大大小小的貴族世襲莊園拼湊而成的。君主把征戰中得來的土地分賜給手下的貴族們，貴族在自己的領地內享有絕對的治理權力，君主只是名義上的最高統治者，久而久之，君主和貴族之間就形成了政治上的兩種對立勢力，他們最主要的矛盾在於廠君主要到各個貴族的莊園上去收取貢賦和指派捐稅。由於貴族勢力相對來說比較強大，君主在徵稅問題上就不得不去和貴族們進行討價還價，這樣就形成了最初的議會，「議會」這個名稱出自法語的「商議」一詞，本是協商徵稅的意思。1215年英國的「大憲章運動」最終從法律的意義上確立了議會制度。議會制度的產生對後來民主政治的發展起到了決定性的作用，沒有議會制度也就不可能有民主政治。也就是說，西方是先有議會，然後才有民主的。　　3)現代民主政治制度的形成和完善時期。由於近代資本主義經濟的興起，就削弱了貴族莊園經濟的基礎，導致了貴族勢力的衰落，一個新的市民階層逐漸強大起來，這樣就在原來「二級議會」的基礎上形成了「三級議會」制度，即君主、貴族和市民這三種政治力量進行博弈。研究表明，西方資本主義社會結構的演變過程，確實取決於這三種力量之間不同的博弈關係。①美國民主政治制度的形成與歐洲的情況有所不同，因為美國是一個移民國家，所以它沒有貴族主義的傳統，而是表現出強烈的平民化傾向，當時它面臨的主要問題是如何建立一個統一而強大的聯邦。西方國家政治制度的演變過程都很不相同，這裡不可能詳細地討論。但總的來說，現代民主政治制度形成的標誌是建立代議制政府，實行三權分立。但是，這種建立在經濟自由競爭基礎上的資本主義制度內存在著一個尖銳的社會矛盾，那就是財富越來越集中到少數人的手裡，社會不公正越來越嚴重，從而又導致了深刻的經濟和社會問題。這就需要在政治上做出相應的改革：一是加強政府對經濟活動的管理；二是擴大選舉權，讓政府的決策能代表大多數人的利益，而不是政府的權力被少數富人所壟斷。因此，現代民主政治制度的完善是以實行全民普選權為標誌的，由此一種成熟的政黨政治最終得以建立起來。結果，政黨為了競爭選票而不得不在社會福利政策上做出重大改革，從而導致了西方福利國家的出現。現在來看，西方發達國家的民主政治制度都發展得相當成熟了，民主已經成為一種普遍性的價值觀念，對後現代化國家的政治改革產生了巨大的示範性作用。「民主化」正在成為一種全球性現象，並有跡象表明：主要的發達民主國家之間正在有效地融合起來，形成更大範圍內的一種民主政治共同體，譬如像歐盟，甚至有可能形成一種「全球民主」，即一種為了實現全球治理而超越國家主權界限的「世界主義民主」，②而非民主國家在國際關係中就會受到歧視和排斥。　　這樣簡單的概括當然是很粗糙的，但我們主要的目的是想從中找到一些有參考價值的東西，特別是要搞清楚現代意義上的政黨政治和官僚政治這兩個重要概念。　　西方國家的政黨是在議會的鬥爭中逐漸形成的，一開始並沒有政黨組織，也沒有競爭性選舉，只是由於對某些政策的意見不同而在議會內形成了不同的派別，這些派別後來就逐漸演變成不同的政黨。英美就是兩個典型的例子。所以，在民主政治制度形成的早期階段，政黨只是一種不同社會利益團體在議會中爭權奪利的政治工具，並且最終導致了政治不穩定、政府效率低下以及斯賓塞所說的那種「集體的暴政」③等一系列流弊。只有在實行普選制以後，一種成熟的政黨政治才開始建立起來，其主要特徵就是：政黨不再扮演某個社會利益團體代言人的角色，由於其活動的唯一目的就是為了競爭選票，所以它必須回應並整合全體選民的利益要求。政黨政治的核心是競爭選票來上台執政，參加競選的政黨也逐漸專業化和職業化了，因此它們的數目也逐漸減少並固定下來，最終形成穩定的兩黨制或多黨制(只有儘可能少的幾個政黨)。不同社會利益團體可以通過捐款來支持某個政黨的競選從而達到影響政治決策的目的，但這種捐款受到了法律上的嚴格限制。新聞獨立和出版自由受到了法律的保護。完善的民主政治制度可能就是達爾說的「多元民主」，即「任何積極和合法的群體都將在決策過程中的某個階段有效地表達自己的意見」。④由此可以看出，政黨競爭或多黨制的本質就是人民可以自發地組織起來去爭奪政府的權力，這就是一種建立在個人或社團利益之上的「競爭型社會」。　　而作為一種社會管理制度的官僚政治在歐洲的起源，要比中國晚了將近兩千年，它「是由封建社會轉向資本主義社會的過渡歷史階段的產物」。⑤最開始，官僚職位似乎還只是君主收買和控制貴族們的一種手段，譬如路易十四為了讓法國的大貴族們都集中到巴黎來，就修建了豪華的凡爾賽宮，並允許他們用金錢來購買官職；政府中的高級職位都被貴族佔據了，而那些低級職位(如稅官和巡警等)是由下層官吏來擔任的，他們的社會地位很低而且缺乏生活保障，職位只是他們用來謀生的工具而已。這種世襲官僚制顯然還不是馬克斯．韋伯說的那種「科層官僚制」。而一種理性化的官僚制度的建立是與資本主義經濟的興起密不可分的。韋伯指出：「由稅收和市場來滿足需求顯然有利於資本主義的發展」，但「這樣做的前提是有一個充分發展的貨幣經濟以及一個高度理性化與高效率的管理機構：官僚制度。」⑥一位韋伯的研究者這樣概括了官僚制度的主要特點：「此一組織由官吏操作經營，這些人無權佔用行政之技術資源或官職本身，只能憑據一種客觀化之專業資格受到僱用，其處理公務必須符合條文規定，依法行事，……官吏身份之終身制、薪俸制、退休保險以及循年資升遷等制度在於強調了忠於職守義務的重要性。」⑦官僚機構也變得專業化和職業化了，其職能和規模不斷擴大，逐漸替代了貴族、君主和議會的地位，成為社會生活唯—合法的管理者和實際上的統治者。政治的行政化是現代化過程中出現的一個普遍現象。　　上述政黨政治和官僚政治的發展，可以看作是立法權和行政權分立制衡後一種鬥爭性的演變過程。現代西方政治哲學的一個核心思想就是：任何掌握權力的人都會不可避免地濫用自己的權力，所以就必須千方百計地對權力進行制約，特別是絕不能讓所有的權力都被某個人或某個團體所壟斷，而「所有權力的聚集」就意味著「暴政」(達爾)。最早，人們認為只要政府的決策能夠得到公民或議會中大多數人的同意，就能夠避免「暴政」，因為它體現了盧梭所說的那種「公意」。但是，這種需要大多數人同意的決策方式本身有兩大弊端：第一，某些重大決策往往只能由少數人來作出，而且如果任何決策都需要得到大多數人的同意，那麼作出一項決策實際上就會非常困難：第二，它還會導致「多數人的暴政」，即多數人就會脅迫少數人按他們的意願行事，一項保障少數人(譬如黑人或少數民族)利益的議案就很難在議會中獲得通過。所以，為了使決策更有效率和理性化，就需要把作出決策的權力委託給少數政治精英去執行，這是導致行政權不斷強化的一個主要原因，畢竟「決策是行政的心臟」(達爾)。但這樣也產生了一個新的問題：如果行政權過分集中的話，那麼行政官僚會不會形成一個壟斷決策權力的特殊利益集團，從而又形成新的「暴政」?這個困難在西方是通過建立公務員制度來解決的：它把整個官僚分成兩大類型：一類是事務性官員，他們的任命是由考核來決定的，實行終身制並能不斷得到升遷，其職責就是根據法定的程序來管理社會日常事務，也就是說他們只有管理權而沒有決策權：另一類是政務性官員，一般包括了最高行政長官和政府高級官員(即各部門的負責人)，其中最高行政長官是由政黨競爭選舉產生的，政府高級官員一般是由政治任命產生的，都實行任期制，其職責就是作出重大的決策。管理權和決策權的分離，就限制了官僚集團壟斷全部政府權力的可能性。為了區別，我們把擁有管理權的事務性官員稱為官僚，把擁有決策權的政務性官員稱為統治者，這兩者之間的不同之處在於：統治者關注的只是自己統治的合法性，而官僚關注的卻是如何保住自己的職位並能不斷晉陞。　　現在我們就可以來討論民主政治的一般涵義了。簡單地說，民主是一門統治或決策的藝術。統治即擁有決策的權力。首先，政府有權力對重大社會事務作出某種決定性的選擇，並且「在政府內部，允許某些人對決策或多或少可以一錘定音，也是關鍵的。」⑧由於社會利益的多元化，所以可供選擇的原始方案是非常複雜的，官僚的職責就是通過自己專業性的處理技術來對這些原始方案進行篩選、歸納和綜合，最後形成幾個較為成熟的政策性方案，並把它們交給決策者去作出選擇。而作出決策有兩種方式：一種是由投票宋決定，即少數人的政策偏好必須服從多數人的政策偏好；另一種就是獨裁，即把這種決策權交給某一個個人或群體去單獨作出決定。因為在投票方式中存在著一個著名的「投票悖論」，在偏好滿足傳遞性的情況下，投票就會導致自相矛盾的結果，⑨即按照「少數人服從多數人」的原則根本不可能作出決策。阿羅的「獨裁定理」從純形式上證明了：哪怕是一個滿足偏好傳遞性的最簡單的決策方法，它要麼是獨裁的，要麼強制執行而不顧每一個個人或群體的偏好。所以，把決策權交給某個個人或群體反而是一種更有效率的決策方式；並且，只要大家都同意這種方式並願意為此共同承擔責任，那麼就可以認為這種「獨裁」的決策方式是民主的。一個好的政府，首先是能做出有效決策的，然後才是民主的。⑩所以，從決策的角度上來看，民主政治並不取決於誰是統治者，而是取決於統治者的決策方式是否能夠得到全體公民的同意，但要做到這一點，就必須要求統治者「不斷地對公民的選擇做出響應，公民在政治上被一視同仁」。⑾然而，只要統治者響應了所有公民的要求，那麼不管誰是統治者，他都會做出大致相同的政策選擇。——這就意味著所有的民主政治制度都是等價的，而不管它們採取何種統治(決策)形式。　　所以，判別一個國家是不是民主國家，最關鍵的一項標準就是：這個國家的統治者是不是在一種基於全民同意的方式上由投票選取產生的。民主還包括其他很多重要的東西，譬如言論自由等，但一切政治活動最核心的事件就是如何選出國家的最高領導人。對於小國，全體公民可以直接投票來選出統治者：但對於大國，往往就需要通過一種較為複雜的技術方式間接地選出統治者，而各個國家又可以根據自己不同的習慣、風俗、歷史和文化等情況來制定一套選舉程序，像美國那種「贏者通吃」的選舉制度就是非常特別的一種設計。人民當然不可能都按照自己的意願來選擇一位統治者，但他們至少都要有表達同意或不同意的正當權利以及正常渠道，有沒有這樣一種民主選舉程序就是判別一個國家是否民主的關鍵因素。至於是一黨制還是多黨制，那只是一個統治(決策)形式的問題，這並不是民主政治的本質所在，即一黨制和多黨制都可以是民主的，也都可以是非民主的，並且在理想狀態下，兩者都能達到相似的民主效果。　　（作者單位：聶榮臻教育促進會）　　注釋：　　⑴參見金觀濤、唐若昕：《西方社會結構的演變》，第五章，四川人民出版社1985年。　　⑵參見戴維．赫爾德：《民主與全球秩序》，第四部分，上海人民出版社2003年。　　⑶赫伯特．斯賓塞：《國家權力與個人自由》，第87頁，華夏出版社2000年。　　⑷達爾：《民主理論的前言》，第204頁，三聯書店1999年。

　⑸王亞南：《中國官僚政治研究》，第34頁，中國社會科學出版社1981年。　　⑹馬克斯．韋伯：《經濟、諸社會領域及權力》，第59頁，三聯書店1998年。　　⑺施路赫特：《理性化和官僚化》，第71頁，廣西師範大學出版社2004年。　　⑻達爾：《民主理論的前言》，第67頁，三聯書店1999年。　　⑼參見肯尼思．阿羅：《社會選擇與個人價值》，第4-5頁，四川人民出版社1987年。　　⑽參見王紹光：「有效的政府與民主」，載於《國家制度建設》，清華大學出版社2003年。　　⑾羅伯特．達爾：《多頭政體》，第11頁，商務印書館2003年。