推行「省直管縣」體制存在不少阻力

06-20

「十二五」要高度關注縣域公共治理改革

汪玉凱田李蓓

2011年01月10日15:38來源：《學習時報》

「十二五」要高度關注縣域公共治理改革--中國共產黨新聞

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　　2010年10月，中國行政體制改革研究會和德國技術合作公司共同舉辦了「中德縣域公共行政比較國際會議」。浙江富陽、廣東順德兩個縣域公共治理改革的大膽探索和實踐，引起了中外專家的熱議。很多專家建議，我國在「十二五」期間一定要高度關注縣域公共治理改革，真正把縣域打造成未來中國的重要的經濟增長極以及行政改革和政治改革的重要突破口。　　一、我國縣域公共治理面臨的主要問題　　與會專家認為縣域的公共治理在中國經濟社會發展中扮演重要角色。但目前縣域公共治理存在很多問題，結構冗雜、資源浪費、財力分散、缺乏監管，使得縣級公共治理效率不高，嚴重製約了地方發展，主要表現在五個方面：一是市管縣體制增加了行政層次，加大了行政管理成本，影響信息傳遞的速度和效率，降低行政效率；二是由於「市縣競爭」造成內耗及資源過度向中心城市集中等原因，地級市對縣域發展實際投入減少，進一步拉大了城鄉之間的差距；三是加劇了縣鄉財政困難，市侵害「縣」及農村地區的利益，形成所謂市對縣的「壓、卡、擠、吃、刮」等現象，影響和束縛了縣域經濟社會的發展；四是市管縣體制下城市的經濟輻射作用普遍存在「小馬拉大車」的現象；五是城鄉合治現象嚴重，不利於針對城鄉的各自特點進行分類管理、優化管理。　　與會專家認為這些問題根本出在市政府的雙重角色衝突上：一是地級市首先代表城區的利益，然後才代表了包含下屬縣在內的大城域的利益。當城市建設資金不足的時候，就會出現城區和縣爭奪資源的情況。二是縣級政府部門分割過細，效率低下。每個部門擁有自己的決策權，部門分割過細使得決策權鬆散，部門間的利益衝突往往會牽制住整體公共決策的制定。三是由於部門分散而導致政府在統籌協調的時候難以執行下去。再加上權力的制約比較散，導致監督的權威性不夠。四是傳統的「部門財政」體系無法適應政府運行管理需要，政府財力分散，主導力減弱，無法集中財力辦大事。　　二、縣域地方治理的創新模式　　與會專家也探討了一些地方政府的創新模式。來自四川成都、浙江富陽、廣東順德和海南等地的政府官員分別講述了當地政府在行政改革方面的一些實踐經驗。現將專家學者對這些創新模式的研究和思考歸納如下：　　第一，浙江模式，即財政省直管縣、人事管理的半省管縣模式：財政省管縣的要義在於還權於縣，核心是藏富於民。財政省管縣意味著縣的發展享有相對獨立的財權，而不依附於地級市，從而有效降低了市剝奪縣的發展資源和發展權利的可能性，激發了縣域發展經濟的動力，也有利於增強縣的自主發展能力，為縣域經濟發展和繁榮創造有利條件。　　人事管理的半省管縣模式指的是縣委書記和縣長由省委管理，其他縣級領導班子成員由市委管理。這種人事管理許可權下沉到縣級黨政首長的制度安排，既可以有效保證省統籌發展縣域經濟的權力，又可以有力保證縣的自主發展權利，從而在政治上消除了縣對市的依附關係，在經濟上確立了縣與市競爭和合作的平等關係，同時還有利於調動和激發縣的積極性。　　第二，海南模式，即簡政放權、財政行政省直管縣模式：海南在建特區之初，明確提出行政管理體制改革的目標是建立以省直管市縣為典型特徵的「小政府、大社會」體制，基本內容體現為：一是科學定位政府職能，擴大社會功能，縮小政府職能。二是重構政府機構，實行省直管市縣，率先構建大部門體制。三是正確理順政府與企業、政府與社會、政府與市場等關係，克服政府職能和行為中存在的「越位」、「錯位」和「缺位」問題。　　海南模式有利於減少行政層級，降低行政成本，提高行政效能，有利於統一規劃全省經濟社會發展，有利於整合利用重要資源，統籌城鄉、區域協調發展。但在肯定海南模式的同時，與會專家也認識到了在我國全面推行「省直管縣」體制依然存在不少的問題和阻力，主要有以下方面：一是地級市與縣對「省直管縣」體制的看法有明顯的分歧，地級市政府對此多持否定態度；二是如果全面實施「省直管縣」體制，則將形成省級政府管理幅度過大的局面，影響省級政府對地區的有效管理。三是權力下放不夠，影響了「省直管縣」體制效果的發揮。目前，「省直管縣」體制試點還處於初級階段，各種權力下放還比較有限，難以充分發揮出「省直管縣」體制的全部效果。　　第三，強縣擴權：強縣擴權指的是放權給經濟發展比較強的縣，支持它們發展得更好。縣政擴權是浙江的一大特點，也是浙江縣域高速發展的體制保障。強縣擴權有三個方面的積極作用，一是提高了縣域經濟發展的自主性；二是強縣擴權給各個縣以更加平等，公平的發展機會和發展空間；三是通過強縣擴權提高了縣這一級政府的行政效率。　　三、縣域治理改革的建議　　通過對地區案例的充分討論和深入交流，對問題的透徹分析，針對目前改革的難點疑點，與會專家提出了相應的政策建議和改革思路。總結如下：　　第一，明確改革願景，大力培育改革共識。專家建議省管縣體制改革的總體願景可以設定為：減少層級，強化縣政，市縣協調，人民滿意。減少層級是指地方行政層級從省―市―縣―鄉鎮四級轉變為省―市、縣―鄉鎮三級；強化縣政是指加強縣級政權建設，並提升縣域經濟社會發展的活力；市縣協調是指大中城市和縣域經濟社會的發展要兼顧效率和公平，實現互利互補與合作共贏；人民滿意是指改革過程和最終結果都要實現好、維護好和發展好最廣大人民的根本利益。　　第二，採用漸進的方法，推進分類改革。省管縣體制改革可以沿著以下步驟有序展開：一是財政省管縣、強縣擴權或擴權強縣改革試點。二是將財政省管縣、擴權縣推廣到大部分縣。三是選擇一部分經濟發達的縣由省全面直管。四是選擇條件成熟的省區對省管縣全面試點。五是在全國推進省管縣及其相應的配套改革。　　第三，根據地區特點，允許多層次並存。東部經濟發達的地區，實行省直管縣後，可以考慮把鄉鎮政府撤銷，經過進一步整合、減少數量，變為派出機構，使縱向管理層次進一步扁平化；中西部地區，鄉鎮政府可以繼續存在，但需要在財政上實行鄉財縣管，避免鄉鎮因生存問題增加民眾的負擔，也使其承擔的公共服務事項與其財政能力相適應。　　第四，改革行政區劃，合理調整省縣規模。如果完全實行省管縣的體制，31個省級政府將直管2384個下級政府，平均管理幅度為76.9個。就目前的政府職能與技術保障而言，這一管理幅度超出了我國省級政府的調控與監管能力。因此，改革行政區劃，調整省縣規模勢在必行。可以適度增加直轄市數量；逐步劃小面積過大省區，增加省級政府；積極探索新的設市模式；漸進整合縣級政區等。　　第五，轉變政府職能，實現市縣協調發展。轉變政府職能是省管縣體制改革成功的關鍵。目前，應著力做好以下三個方面的工作：一是政府職能有「越位」的需「退位」；二是政府職能有「缺位」的要「到位」；三是政府職能有「錯位」的應「正位」。另外，在推進縣域經濟社會發展的同時，需要從制度上保證中心城市的正常發展，做到「強市活縣」。　　第六，實行市縣分等，推進幹部人事制度改革。無論是在區域面積、人口數量，還是在經濟總量、人均收入等方面，我國的市與縣、市與市、縣與縣之間都存在著很大的差異。如果把它們都作為同一等級由省來進行直接管理，在機構設置、人員編製、幹部級別、行政許可權等方面都給予相同的待遇，顯然是不合理的。所以，有必要對市縣進行分等管理。實現省管縣體制下的市縣分等，黨政幹部就可以更靈活地在省域內進行競爭交流，同時也減少了過去由於各地級市所轄政區數量不同而給縣級政區幹部帶來提拔機會不公平的現象。省管縣幹部人事制度改革的重點則在於推進省直管縣委常委制度，同時建立健全縣委常委會領導下的幹部公開競爭機制，並改革幹部異地交流制度。與此同時，需更加重視對市縣政府及其領導幹部在統籌城鄉發展方面的業績考評。　　第七，完善法律法規，搞好制度配套。目前的市管縣模式不符合憲法的規定。從法治的角度講，政府通過法定程序實現改革措施的法制化，為改革確立堅實的合法性基礎，這是省管縣體制改革的必由之路。從更廣義的角度講，省管縣的合法化路徑可以遵循兩個基本導向：制度導向與民主導向。前者是指行政改革必須遵守現有的法律法規；後者是指行政改革必須具有民主的正當性，能獲得人民群眾的普遍贊成與支持。因此，省管縣體制改革的合法化，可藉助於兩種方式來實現：一是對於需要法律法規支持的改革內容，建立一個完善的法律制度體系；二是對於可以藉助正當化來實現合法性的改革內容，構建一個健全的民主政治體系。

穩步推進省管縣體制改革

王明清

2010年10月18日10:59來源：《吉林日報》

穩步推進省管縣體制改革--中國共產黨新聞

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　　周天勇：「省直管縣」改革的動因與動力　　省直管縣改革的關鍵是充分放權　　汪玉凱：加快省直管縣改革的五條建議　　省管縣，正悄然提速　　省直管縣體制改革是在行政管理體制創新的內在需求以及成功經驗的榜樣示範等力量共同推動下進行的。從2002年開始，以浙江為先導，全國已有24個省(市)進行了「縣財省管」或「擴權強縣」的改革嘗試。這些「省直管縣」的破蛹之舉，對地方行政體制形成強烈的衝擊。從方向上看，中央肯定並鼓勵地方政府的改革探索，2009年2月1日出台的《中共中央國務院關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》提出：「鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制」。從發展的實際來看，這些改革嘗試還有繼續擴大和向縱深推進的空間。由於省直管縣並非是簡單的財政體制改革或行政區劃調整，它是中國整個行政管理體制改革的一個側面，關乎全局和長遠，因此，應該避免頭痛醫頭、腳痛醫腳的短期效應，要從戰略高度設計改革方案和實施路徑，積極、穩妥、有序地推進。　　1、擴權強縣和財政上的省管縣是實現省直管縣行政體制改革的現實突破口　　在省管縣改革的進程中，不可避免地會遇到行政區劃、民族問題、司法制度以及市管縣體制等舊體制（制度）存量因素的制約，而對財政關係的觸動會更大，因為財政體制是政府運行的核心，沒有相適應的財政體制支撐的省管縣行政體制是無法想像的。　　在這種情況下，應以經濟和財政領域的擴權強縣為突破口，在省管縣體制改革外圍發展和培育新體制，隨著新體制或新經濟成分的不斷發展和壯大，經濟結構必然發生根本性的變化，從而推動我國地方政府縱向結構發生變化和政治行政體制環境得到改善，最終促使省管縣從經濟財政領域走向政治行政領域。需要注意的是，在財政上實行省直接對縣的管理體制，必然要求其他方面的改革與之相協調、相配套。比如，依法界定各級政府的許可權問題、縣級政府的監督和績效考核問題、提高省級政府的調控能力問題，以及合理規範省與縣的收支關係、建立健全與事權相匹配的財稅體制等。　　2、行政區劃調整是省直管縣改革的前提步驟　　實行省直管縣體制，涉及到省級政府的管理幅度問題，必然觸及到行政區劃體制改革。在現行地方行政區划下，我國的新疆、內蒙古、四川等地理大省（自治區），由於轄區面積太大，管理所轄縣必然要付出高昂的行政成本，也降低了行政效率。因此，從國外經驗和實際管理需要出發，可考慮以增設直轄市、縮小省級政府的管理規模和幅度、分拆和重組等方式適當增加省級政府的數量。但由於省級行政區劃體制改革牽涉面廣，不僅極其複雜，而且比較敏感，必須整體規劃，積極穩妥地向前推進。【1】【2】