《世界知識》雜誌：特朗普政府醞釀收緊對華簽證政策的背後——夏莉萍

2017年5月7日，一場美國「EB-5投資移民項目諮詢會」在北京舉行。

2017年12月18日，《華盛頓郵報》刊登消息稱，美國總統特朗普在其任內首份《美國國家安全戰略報告》中提出一項新政策——為了防止外國人盜用知識產權而限制簽證。一般認為，這個「外國人」指的就是赴美學習科學、技術、工程和數學（STEM）的中國人。實際上，自2017年1月宣誓就職以來，特朗普簽署了一系列關於移民和簽證改革的行政命令，美國國土安全部、司法部、國務院等部門也採取措施予以落實，收緊對華簽證只是有關改革的一部分。

特朗普上台以來美國對華簽證政策的變化

自特朗普執政以來，美國對華簽證政策的變化至少有以下三個方面：

一是縮小享受免面談續簽的範圍。根據美國駐華使館中國公民申請赴美簽證的官網消息，自2017年1月27日起，如申請人的上一張同一類型的美國簽證，包括B類（臨時商務/旅遊）、C-1類（過境）、D類（乘務員/船員）、F類（學生）、J類（交流訪問學者）、M類（非學術型學生）、O類（傑出人才）、H類（就職者）、L類（公司內部調職者，僅限一次入境）、P-1和P-2類（運動員或藝術家）等，失效超過12個月，就必須安排預約面試。而此前的政策是上一張同一類型簽證失效不超過48個月，可享受免面談續簽服務。

二是對簽證申請人進行隨機電話調查。從2017年2月份開始，美駐華使領館針對中國內地學生簽證申請人進行隨機電話調查，調查時間是在面簽前的1至3天，調查內容涉及學習計劃、費用預算、所讀專業、就讀課程、畢業打算等方面。

三是對中國內地公民訪問簽證的拒簽率上升。美國國務院網站公布的關於世界各國申請美國訪問簽證（B簽證）的拒簽率信息顯示，2013～2017年間，美國對中國內地公民申請B類簽證的拒簽率持續上升，五年數據分別為8.5%、9%、10.03%、12.35%、14.57%。

收緊對華簽證只是美國移民和簽證改革的縮影

特朗普上任後，簽署了一系列與移民和簽證改革相關的行政命令，包括2017年1月25日的「邊界安全與移民執法改進」、1月27日的「防止外國恐怖分子入境，保衛美國」、4月18日的「買美國貨，雇美國人」以及10月24日的「強化審核能力，恢復美國接收難民計劃」。國土安全部、國務院和司法部等部門採取行動落實總統的行政命令。其中涉及簽證改革的主要內容如下：

第一，完善簽證審核機制，要求申請人提供更多信息。總統上任伊始就要求對於來自美國關切的特定國家的公民，暫停頒發籤證，也不能讓其享有任何移民福利；對所有移民簽證申請人實行同樣的審核標準，如面談、建立申請人身份信息資料庫以確保某一申請人的身份信息不會被其他人盜用；重新設計簽證申請表格，在表格中增加一些問題，以識別簽證欺詐；建立機制以確保簽證申請人確是其本人，並建立一套程序以判斷申請人被批准來美後是否會對美國社會做出積極貢獻，確保其沒有犯罪意圖或恐怖主義傾向；要求立刻停止免面談頒發籤證的做法，除特殊情況外，所有非移民簽證申請人都應接受面談。2017年5月，國務院開始試點推行簽證調查問卷，要求籤證申請人填報所有的護照號碼、近5年內使用的社交媒體賬號、電子郵箱、電話號碼以及近15年內的個人有關信息，包括居住地址、就業和旅行歷史等。

第二，重新審查簽證互惠安排，對赴美免簽國家提出新要求。2017年1月，總統責成國務卿重新審查簽證互惠安排，調整簽證有效期、收費標準等以確保美國公民受到有關國家對等的互惠待遇。12月15日，國土安全部部長宣布，將進一步加強免簽證計劃的執法，要求享有赴美免簽待遇的38個國家充分執行信息共享協議，運用反恐信息篩選赴美旅客；美方會判斷這些國家是否確實採取步驟保護航空安全；對於這些國家公民來美逾期停留比例超過2%者，要求相關國家政府對其公民加強宣導，教育公民遵守入境美國的規定，減少逾期居留的比例。

第三，嚴控H-1B工作簽證，加強對僱傭外籍員工的美國僱主的審查。H-1B簽證允許美國僱主聘請有才能的外籍員工，簽證名額隨機分配，申請審核時間一般需6個月甚至更長，但申請人可以繳納額外費用申請「優先審核」，審核時間可縮短為15天。2017年3月3日，移民局宣布自4月3日起，暫停該類簽證的「優先審核」服務半年，目的是為了縮短處理H-1B簽證申請的整體時間，讓移民局集中精力處理那些長期未決（接近240天）的申請案；H-1B簽證的基本申報費用從325美元漲到460美元；往年若申請者交付的支票無法兌付，會有14天的寬限期來修正支付方式，但此次移民局明確表示取消寬限期，支票無法兌付將導致整個申請被拒絕。3月15日，美國移民局宣布，2018財年H-1B簽證名額和往年一樣仍然為8.5萬。儘管總名額沒有變化，但2014～2017年H-1B簽證申請人數逐年攀升，分別為12.4萬、17.25萬、23.3萬、23.6萬，這意味著競爭更為激烈。

自2015年5月26日起，美國政府給予持H-1B工作簽證者的符合外國專業技能人才條件的配偶——即滿足條件的H4簽證持有者在美合法工作的權利。時隔兩年，2017年12月14日，國土安全部發表聲明，稱特朗普政府提出一項改革計劃，這些H4簽證持有者將不再享有在美國合法工作的權利。

自2009年起，移民局建立抽查制度，對一些美國僱主進行突擊實地探訪，以確保僱主和被僱傭的外國人符合H-1B簽證的要求。若發現可疑線索，即移交給移民執法部門進一步調查。2017年4月3日，移民局宣布，今後實地探訪的對象不僅包括H類工作簽證，也包括L類簽證（跨國公司內部調職者）；並在其官網公布了兩個舉報郵箱，公眾可以通過郵件舉報有關工作簽證的欺詐行為。國土安全部還表示將加強與國務院、勞工部和司法部的信息分享，建立H-1B簽證資料庫，提供申請僱傭外國人的美國僱主的信息。

第四，全面執行針對某些國家公民的旅行禁令。2017年6月26日，美國最高法院作出裁決，准許美國政府禁止來自利比亞、伊朗、索馬利亞、蘇丹、敘利亞和葉門的旅行者入境美國，准許暫停難民項目，但同時表示，那些能證明他們跟美國人或美國的實體有真實關係的外國公民不受禁令限制，比如可證明確系赴美探親、學習和工作等條件的人士可豁免。12月4日，最高法院宣布全面通過特朗普政府針對八個國家的旅行禁令，禁止或者限制來自伊朗、利比亞、敘利亞、葉門、索馬利亞、查德、朝鮮的公民及來自委內瑞拉的一些政府官員入境美國，即便他們有親屬在美國，或是與美國機構有關聯。12月8日，國務院表示，以上旅行禁令已全面生效，所有美國大使館和領事館開始實施該禁令。

特朗普政府移民和簽證改革的原因

特朗普政府大力推行移民和簽證改革主要有兩方面的考慮：

首先，保護美國工人的就業機會，履行「美國優先」的競選承諾。中下層白人是特朗普的重要選民基礎，他們擔心移民奪走就業機會，反對大量少數族裔移民。特朗普在就職演說中提出，「從今天開始，只有美國第一」「每一個關於貿易、關於稅收、關於移民、關於外交的決定，都會為了美國工人和美國家庭的利益而做出。」特朗普上台後密集推出的移民和簽證改革議程均是履行競選承諾的需要。

其次，保護美國國土安全，防止恐怖分子入境美國。在恐怖主義全球蔓延的大背景下，美國政府也十分謹慎，注重通過強化簽證審核，將涉恐嫌疑人阻擋在國門之外。特朗普就任總統一周後，在2017年1月27日簽署的行政令中強調，頒發籤證的環節十分重要，通過簽證審核，能夠發現與恐怖分子有牽連的申請人並阻止其進入美國。10月24日，特朗普簽署的另一份行政令提到，恐怖組織打算通過難民計劃向美國滲透。因此，加強簽證審核能力，阻止恐怖分子入境，對保衛美國國土安全非常重要。

美國移民和簽證改革的發展趨勢

在「美國優先」原則下指導，特朗普政府會繼續通過改革保障和提高美國工人的就業機會；而目前全球反恐的嚴峻形勢也不會允許美國放鬆移民政策，簡化簽證審核程序。

簽證審核工作還被賦予了保護美國經濟情報安全的重任。特朗普政府首份《美國國家安全戰略報告》認為當前移民制度允許「家庭鏈條式移民」與維護美國利益和安全的目標背道而馳，宣稱將進一步加強對包括難民和訪客在內的簽證申請人的審核，以確保外國人入境美國不會對美國安全造成威脅，還提出要通過強化移民法執法、收緊簽證程序來減少非傳統情報收集者竊取美國經濟情報的可能性，對來自某些國家的學習STEM的外國留學生進行限制。

2017年12月20日，中國赴美留學生王豐源和母親在自己的著作《不負少年強》美國首發式上。

而且，特朗普的一些移民和簽證改革措施並非新創，只是執行已有的美國移民法，將來類似的移民法執法不會中止，只會強化。例如，在反恐方面，美國法典彙編8 U.S.C. 1182(f)條規定，如國務卿和司法部長認為某外國人與某恐怖主義組織有染，來美後可能會從事威脅美國安全的活動，則可以拒絕發給其簽證。美國法典彙編8 U.S.C. 1187(a)(12)D規定，如果簽證申請人曾經前往某些國家或地區而導致該申請人可能對美國國家安全構成威脅，國務卿也可以拒絕該外國公民的簽證申請。

綜上所述，可以預見，美國移民政策的改革將會繼續，簽證收緊趨勢近期不會扭轉。在此背景下，對華簽證，特別是針對中國留學生的簽證審核可能更為嚴格。

2016～2017學年，就讀於美國高等教育機構的中國內地學生達350755人，中國赴美留學人數在所有留美生源國中連續第八年位居榜首，佔在美國際學生總數的32.5％。2017年6月初，皮尤研究中心對2016年逾期不歸的中國留學生的調查顯示，7545名中國留學生在簽證過期後續留美國，人數高居各國之首。2017年底發布的《美國國家安全戰略報告》將中國視為美國的「競爭對手」，指責中國每年從美國竊取價值上億美元的知識產權，認為中國軍事現代化和經濟「擴張」部分得益於美國的創新型經濟，包括美國的一流大學；美國將和其夥伴一起「抗爭」中國的不公平貿易和經濟行為，限制中國獲得敏感技術。

2018年1月12日，美國駐華使館領事官員在接受筆者郵件採訪時表示，美國的簽證審核制度會不斷改進，以保證美國的安全；當前，美國駐華使領館會繼續處理簽證申請並實施一切合適的審核措施。對於筆者提出的問題「將來中國留學生、尤其是學習STEM的中國學生的簽證申請拒簽率是否會上升」，對方避而不答。

不過也要看到，美國是傳統的移民國家，移民對美國發展做出了巨大的貢獻。對於特朗普政府的移民改革，美國國內各方意見並不一致。特朗普政府旅行禁令從提出到生效，過程一波三折，各方意見分歧之大可見一斑。特朗普於2017年1月、3月和9月分別提出三個不同版本的旅行禁令，遭到眾多人士批評，最終經最高法院裁決才告生效。美國國內不少有識之士認識到，美國的持續繁榮需要吸納全球優秀人才。即便是2017年採取的一些收緊簽證的改革措施，對於特定的美國機構和部門都有例外。例如，7月24日，移民局對H-1B簽證申請人恢復優先審核，包括來自高等教育機構、非盈利的研究機構或政府下屬的研究機構的申請都被列入優先審核之列，以確保這些機構獲得優秀人才。9月19日，美國教育委員會和研究生錄取管理委員會聯合幾家組織向美國最高法院提交非當事人陳述書，詳細闡述了旅行禁令對美國教育的影響，認為禁令不利於美國教育機構吸引外國學生、學者、講師和研究人員。特朗普政府首份《美國國家安全戰略報告》在強調收緊移民和簽證的同時，也重申保證美國獲得高技術勞動者的重要性。此外，從法律上看，一些重大的政策調整需通過國會，而在此問題上，民主黨和共和黨立場差異巨大，關鍵是，目前共和黨人在國會參眾兩院都占多數，但因在參議院共和黨議席優勢極小，大幅度的改革想要獲得國會兩院的支持也並非易事。未來美國移民和簽證改革仍不能排除其國內意見分歧，將在曲折中逐步推進，不大可能出現過大幅度的調整。

（作者為外交學院教授）