瑞士直接民主與立法民主 | 陳劍的共識網·思想者博客

　　2014年9月，筆者有機會對瑞士進行考察，特別是其中的直接民主與立法民主，給人印象深刻，也引發一些思考。

　　一.基本情況

　　瑞士現代聯邦制國家成立於1848年。瑞士共包括26個州。其中有德語州，法語州，一個義大利語州和三個雙語州。格勞賓登州使用四種語言，分別是德語、法語、義大利語和羅曼語。使用語言的豐富，說明居民來自不同的族群。

　　瑞士某些州只包括一個城市，如日內瓦州;而某些州幾乎覆蓋了整個山區，如烏里州。各州的面積大小和人口密度都有很大差別。巴塞爾城市的面積為37平方公里，人口數量(184950)卻超過面積最大的格勞賓登州(人口為192621，面積為7105平方公里，包括150個山谷地區)。首都蘇黎世州的人口超過百萬。

　　瑞士聯邦政府委員會(又稱聯邦政務會)由七名聯邦委員組成。每年都由一名不同的委員擔任聯邦主席。聯邦主席並無特殊權力或承擔特殊責任，並且繼續管理自己的部門。

　　比起其它國家，瑞士的聯邦委員更容易親近。人們常常會看到他們坐公車上下班，就象其他人一樣。那些由保鏢陪同的外國領導人對瑞士的這一現象感到驚奇。在瑞士，普通人也可以隨意與領導人交談，而不會被保鏢強迫離開。在聯邦議會召開期間，最高級領導人的出入也沒有警察保護。他們自己開車到國會大廈，無需警察陪同。

　　1.直接民主

　　瑞士與其它民主國家一樣，公民通過選舉形式行使權利。瑞士的民主採用直接與間接民主兩種形式。在瑞士，公民可以直接行使決定權利。儘管直接民主不是瑞士獨有的，在義大利及美國的某些州，公民也可以直接參与決策，但瑞士的直接民主制度應該是世界上最密集的了。

　　投票是瑞士人民參與政治包括參與立法的主要方式。在直接民主的制度下，許多事情需經過人民投票決定。按瑞士的慣例，聯邦公民一年要投票四次，春夏秋冬季各佔一個星期日。各州為了方便人民，也常把本州的議案在同一天提付表決。據統計，瑞士聯邦和州的議案之多，每年每個有投票權的公民要對20多個議案進行投票。瑞士公民經常參加投票，涉及的主題很多。由於議案主題很多，人們的興趣又不一樣，因此，達到30~40%的參投率已經算不錯的了。

　　瑞士公民有權提出新法案或否決國會已通過的法案。在瑞士。只有當公民的決定違反了憲法，或違背了現行的國際法規，聯邦政府才有權取消這項權利。

　　2.立法民主

　　瑞士是歐洲中部的一個實行聯邦制度的國家，也是世界上少數實行委員制的國家，擁有一個兩院制的聯邦國會，由國會兩院選出的瑞士聯邦委員會負責施政。

　　瑞士聯邦立法中的民主，主要體現在體制設計、機制運作、民主程序和人民參與等方面。

　　民主立法的體制設計在體制建構上，瑞士聯邦立法制具有突出的民主性，表現為：

　　以民主選舉為基礎的聯邦議會的兩院制。上院由各州不分大小一律平等地選出兩名代表作為參議員，各州代表分別代表本州的利益;下院議員按人口比例選出，代表民眾的利益和願望。用兩院制的形式把州和人民的代表統合起來，使之既能反映各方面的要求和利益，又能在同一個法律制度下運行，統一行使聯邦立法權。

　　聯邦與州的立法分權制。在國家權力的縱向層面上，瑞士聯邦制的本質在於，各州是組成聯邦國家的最重要的實體，聯邦的權力來自州的同意或者授權。聯邦與州的合理的、適當的立法分權，可以更好地發揮作為中央的聯邦在對外對內方面的職能，同時也可以通過各州自主地行使其權力來更有效地保障人民的民主和其他各項權利。

　　聯邦議會與行政、司法的職權分工，是立法、行政、司法三種權力分權與制約體制的基本要求。從瑞士國家權力的橫向層面來看，此種三權分立的體制通過對最容易侵害人民權益的公權力(政府權力)的規制，達到保障人民民主和人權的目的。特別是，得以使人民通過選舉或者直接行使立法權來創製法律，再用法律制約行政和司法權。

　　瑞士有大小政黨30多個，只要能依法定程序被選為聯邦議會議員，無論是什麼黨派背景，均可當選，成為議會中的執政黨。在立法體制中，各政黨只有席位多寡的不同，而無執政黨與反對黨的區分。黨員議員可以根據自己的意願投票，不受黨的意圖的約束。

　　在立法過程開始時，人民可以直接提出立法建議或者立法動議或通過他們選出的代表提出法案;在法案的審議過程中，人民的意見常常可以影響立法的內容或進程。

　　人民還可以通過新聞媒介等渠道表達自己對法案的看法，也可通過有關的議會黨團在議會討論時代為發表意見。此外，在法案被議會通過以後，人民還可以人民複決的方式對法案的命運作出最後的「判決」。即使是法案已生效成為法律，人民仍可對其中涉及公民權利的那些法律，以向歐洲人權委員會申訴或者向歐洲人權法院提起訴訟的方式，通過它們的決定或者判決來改變已有的立法。

　　二.兩個問題

　　1.民主與效率如何平衡

　　作為民主較為充分的國家，作為主權在民的國家，瑞士的民主立法體制具有明顯優勢，但也有一個民主和效率如何兼顧的問題。

　　民主和效率常常是矛盾的兩個方面：追求民主多需付出效率的代價，而追求效率又不得不犧牲部分或者全部民主。 在處理民主與效率的矛盾時，根據不同的主體，儘可能地使二者達到一種平衡。例如，作為代議制機構的議會，其運作追求的主要是民主，而作為執行機構的政府，其運作追求的則主要是效率。瑞士社會過於強調民主，在很大程度上犧牲了現代社會發展所必需的效率。例如，一項必需的立法從考慮、動議到最後生效，往往需要幾年、十幾年甚至幾十年的時間，因而瑞士過於強調的民主，其效率必然大打折扣，這也影響了民主的正能量的發揮。

　　2.分權與集權

　　聯邦與州之間的矛盾，主要體現在集權與分權之間的矛盾。各州在一些領域希望擴大自己的許可權範圍，同時指責聯邦政府日益膨脹其權力;聯邦政府亦在批評州利用一切機會爭權奪利。問題在於，如何才能在人民能夠接受、代價最小的情況下建立新的權力分割的平衡，並有利於整個瑞士人的利益。中央多集中一些權力，聯邦政府就可以在國際和國內事務中發揮更大、更有效、更主動的作用，為瑞士人民創造更有利的國際和平環境和發展條件;各州希望取回更多的權力，為本州人謀取福利，但卻有可能影響全瑞士人的利益。現在的問題是，各州的權力過大，影響到瑞士聯邦政府許可權發揮作用，包括在國際舞台上發揮更大的作用。因而分權與集權如何平衡，找到一個平衡點，十分關鍵。

　　三.幾點啟示

　　1.民主是共和國的生命力，關鍵要有具體行動

　　中國是一個有著13多億人口的大國，瑞士是一個不足一千萬人口的小國。雖然瑞士的直接民主的具體做法並不一定適合中國，但瑞士的選舉民主無疑對我們有啟示和借鑒。

　　一個主權在民的國家，在現代社會，其合法性的產生，一個重要評價指標，就是選票，即選舉民主。當然，現代社會也愈益顯現出，即使一個成熟的民主政體，選舉民主也存在諸多弊端，正因為此，協商民主應運而生。協商民主的產生，正是為了彌補選舉民主的諸多缺陷。但如果沒有選舉民主的推進，就大談選舉民主的弊端，實際是跨越了時代，實際是很可笑的。同樣，如果沒有選舉民主作為支撐或作為基本面，協商民主發揮作用的舞台必然受到諸多限制。

　　改革開放以來，幾乎黨的歷次代表大會，都提出了大力發揮社會主義民主的作用，並把民主看作是共產黨的生命力和共和國的生命力。但至今，除了基層民主有所推進外，在選舉民主方面給人總體感覺是猶疑彷徨，似乎沒有明顯進展。沒有選舉民主作為基礎，就大力發揮協商民主，但協商民主，由於「平等」要素的稀缺，其發揮作用的舞台必然受到影響。如何推進選舉民主適度開展，關鍵是要有路線圖和時間表，沒有這兩項，說明推進選舉民主其實並沒有提上議事日程。

　　2.立法需要民眾的參與

　　立法的過程，吸引民眾的廣泛參與，既有利於立法本身更為客觀，體現法自身公正性，也有利於法的實施。

　　自改革開放以來，全國人大和省一級人大，制定了諸多的法律，但一些法律，由於公民參與不夠，立法的質量存在缺陷甚至明顯缺陷，也不利於法律在現實生活中得到有效實施。因而，在立法過程中，儘可能讓公民廣泛參與，特別是與公民政治生活密切相關的法律，讓公民廣泛參與，有利於法律精神的弘揚和法律的實施。

　　3.給地方政府更多的權利

　　中國的中央政府，長期以來，將大量的權利集中在自己手裡，固然有有利的一面，但缺陷也十分明顯，就是事權與財權不統一，既影響了地方政府的積極性，也不利於公共服務型政府的建設。就當下中國的情形而言，如何適當分權，讓地方政府承擔更多的公共服務事務，就必須給地方政府更多的財權和自主權。

　　(作者為中國經濟體制改革研究會副會長，研究員。)

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