全球公共行政：發展、趨勢與展望

06-26

一、導言

為引導社會走向既定的發展道路，公共行政對治理機構的支持是至關重要的。公共行政是組織的重要支柱之一，使得公共部門能夠在變幻複雜、充滿新挑戰的環境里，不斷擴大向日益多元化的公民所提供公共服務和產品的範圍。隨著聯合國2015年後發展議程提上日程，為了實現可持續發展，公共行政需要增加其有效性，並且也要在不同層級建立更加民主的制度機制。然而，許多公共政策、公共部門和機構仍墨守成規，要想快速建立和提高公共部門滿足社會期望的能力，必須作出改變。此外，中央和地方機構需要和其他新的利益相關者溝通，使管理更加包容和高效。

幾十年來，《公共行政與發展》發布了一系列有關地方、國家和國際層面制度創新的研究文章，來促進公共行政的發展。為了應對當前和未來的挑戰，建立有效、高效、可靠、透明的公共行政，我們需要了解這些制度創新的發生機制。因此，2014年5月30日到6月1日，我們邀請了在相關領域頗有造詣的學者，在復旦大學展示了各自專業領域的前沿知識。研討會的目的是分析世界範圍內公共行政的總體趨勢和有益實踐，並與中國學者和實踐者分享和交流經驗。

過去數十年，中國在一些領域取得了顯著成就。經濟成倍增加，貧困也明顯減少——儘管一些地區仍和印度一樣處於絕對水平（Sumner，2012）。公共行政在其中發揮了重要作用。然而，中國的公共行政仍然面臨多重挑戰，如腐敗、不平等和環境破壞，迫切地需要增加地方政府和市民社會的權力，加快公共部門人力資源的能力建設，加強與非政府部門的合作夥伴關係（如PPP模式），更有效地進行國際援助和投資（中國現在是發展中國家主要投資者之一）。中國官員和學者關注的主要問題是，如何運用當前最合適的理論和經驗更好地推動公共行政發展，在保持住經濟發展帶來的前所未有的好處的同時，提供更好的環境質量、社會保障和公平。因此，本次研討會也試圖描繪全球趨勢和找出知識空白的同時，希望為應對中國面臨的巨大挑戰提供借鑒。

二、公共行政與發展的全球趨勢

通過分析國際核心期刊和一般實踐中反覆出現的內容，可以窺見公共行政的發展趨勢。在《公共行政與發展》上發表的文章中的高頻主題包括：（1）對公共服務供給中的公私夥伴關係的不斷探索；（2）對結果導向的績效管理的持續強調；（3）由於越來越多的國家和地區遭遇戰亂和分裂，戰後國家重建的研究也持續不斷；（4）扶貧減困，尤其是在金磚國家和中等收入國家；（5）依然難以捉摸的地方政府角色（如非洲國家）；（6）對技術解決方案的研究繼續盛行（如信息技術和電子政務），而很大程度上忽視了基礎理論。

過去數十年里，學者們為不斷變化的實踐尋找新的研究視角，對於公共行政及其發展的理解也隨之改變。首先，過去公共行政和管理的傳統分析以組織和流程為核心（例如，韋伯模型或內部組織設計）。隨後治理一詞興起，學術界圍繞治理展開了更廣泛的討論和分析。同時，思考超越傳統國家官僚制定義下的公共政策過程，探究市民社會的作用以及政府與私營部門、非營利部門的夥伴關係也顯得十分重要，這對於我們理解國家的角色，以及其服務社會的最佳途徑，都有巨大的啟示。

其次，是對提高公共部門效率或者公共服務供給的密切關注，這也是新公共管理的主要內容之一。問責和回應性則成為新的關注焦點。思潮在不斷變化，同樣的，各國政府、活動家和捐助者也堅持不懈地制訂方案打擊腐敗，並使公職人員更具回應性。

關於問責與效率之間聯繫的爭論仍在繼續——有時與「發展國家」的概念有關。一些人認為，公共部門的問責過程可能需要更多資源，成本控制法在控制成本的同時，也往往有著自身的成本。在新公共治理中，市場導向的價值引入到公共行政中，如政府官員被視為追求效用最大化的代理人，這有時會破壞公共部門的公信力，因為公共服務的基本價值觀大打折扣。如何重建政府公信力，重申政府倫理價值，對於公務員和其他公共機構來說仍是未來的一個挑戰。

第三，許多發展中國家（尤其是前殖民地國家）建立了獨立的國家官僚體系，同時也不得不建立多種形式的地方政府或部門。20世紀80年代，分權一詞興起，分權成為國內選民和國外援助者的共同要求，並成為提高公共服務和實現民主的「靈丹妙藥」。然而，人們對於分權的好處及其能帶來預期效果的態度不再樂觀，近幾十年來，出現了再集權的趨勢，「自上而下或自下而上」的爭論變為「自上而下加自下而上」。當然，任何分權都需要國家中央權威的約束，使得地方部門在共同的標準框架下有效、可靠地運行。

第四，援助和國際合作的作用以及國際援助舞台在過去幾十年間發生了顯著變化。一方面，對新建立國家和其他發展中國家的援助越來越多，一些國家對援助的依賴性增加以至於不得不大量依靠援助來運行公共財政。許多學者反對傳統的援助模式，要求更多的「援助所有權」，甚至認為在某些情況下，援助對於受援助國來說是弊大於利的（Phillips，2013）。當然，也有一些快速發展的國家，例如中國，從來沒有大幅依賴過援助。另一方面，金磚國家開發銀行（即新開發銀行——NDB）和亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）等新的援助者的出現和發達國家財政危機，對傳統的雙邊和多邊援助機構提出改革要求。因此，為了使援助成為促進發展的有效手段，協調國內救濟和國際援助以及設計和管理援助機構已成為關鍵議題。

第五，氣候變化和人權等新的全球性問題的出現，對公共行政提出新的挑戰。現在決策的許多驅動力都具有全球性，同時也要求融合國內利益（Pinto and Puppim de Oliveira，2008）。在國際—國家—地方的層級網路之間存在一定程度的「脫鉤」，尤其是在領導層和基層之間（Puppim de Oliveira，2014）。對這些問題的國家層面的回應需要各國達成廣泛共識，這是很困難的，並且也需要國內公共行政部門對國際問題有一定的敏感性和回應性。

第六，隨著一些發達國家公共服務質量的下降和債務的增加，西方在公共行政和治理中的主導地位受到質疑。此外，一些昔日的發達國家面臨著嚴重的責任危機，比如，關於蘇格蘭是否留在英國，以及英國是否離開歐盟。在某些發展相對成功的國家，例如經濟快速發展的中國和新加坡，其公共行政和治理的實踐似乎正在為世界提供一些可能的備選模式。我們總是傾向於了解所謂發達國家的發展道路，而很少關注其他發展方式，正如參加研討會的一位與會者所指出：「通過有選擇地學習西方經驗，亞洲國家變得越來越強；西方國家應該將目光投向東方，在未來加強規劃和決策的執行，在承認關鍵差異的同時從東方汲取靈感」（de Jong，2012）。

最後，主張經濟增長和社會福祉能夠自然而然同時實現的傳統發展觀，正受到越來越多研究的質疑（Stiglitz et al.，2009）。可持續發展將社會和環境維度納入發展核心，是全新的範式。聯合國推行的2015年後發展議程和可持續發展目標即將開始實施，這將給還未做好準備的公共行政帶來巨大挑戰。

因此，人們越來越想尋找發展和公共行政的備選模式。這些主要趨勢凸顯未來幾年的一個關鍵問題：即各種模型在具體情境下的適用性，以便我們可以將模型或知識從一個情境「轉移」或適用到另一個情境（包括從西方到東方和從東方到西方）。對備選或替代性發展模式的興趣又進一步導致了對自由市場資本主義模式的懷疑，在該模式下，西方國家經濟瀕臨崩潰，全球環境變化增加了未來的不確定性。各國都在尋找它們自己的模式，一個例子是各國對不丹國民幸福總值的興趣增加（O』Flynn and Blackman，2009）。

三、中國和亞洲的熱議話題

亞洲，尤其是中國的公共行政和發展研究也遵循了我們從全球觀察到的一些趨勢。亞洲國家之間差異很大，因此很難總結出亞洲公共行政的單一模式和趨勢（Moon and Ingraham，1998），儘管如此，相對於亞洲的面積來說，對亞洲公共行政的研究還不充分（Ko，2013）。學者和實踐者集中更多的精力，以求更充分地了解亞洲公共行政的獨特之處（Haque and Ko，2013）。作為一個發展迅速的多樣化大陸，亞洲能為其他情境下的公共行政提供寶貴的經驗教訓，並且，亞洲各國面臨著共同的發展問題和挑戰，這可能推動各國的相互學習和協調行動。下面將簡要討論其中的三個主要問題。

公共倫理和誠信。亞洲國家在政治、經濟和文化發展上有著廣泛的經驗。第二次世界大戰後，不少的亞洲國家建立起代議制民主，但還不能實現善治。非透明的政府運作、任人唯親的傳統文化和無效的執法系統都助長了腐敗和政府的低效率。公民對於政府和正式制度的不信任進一步損害了公共部門的外部問責。東亞和東南亞的經濟奇蹟為官僚機構的現代化提供了強大的動力，但是亞洲國家發展模式中存在一個基本的困境，即國家發揮著核心作用，但國家對於營利活動的深度干預又可能破壞公共性和誠信。除了各國在加大反腐力度外（Gong，2011），國際反腐行動和合作也開始出現，例如，2014年底成立了亞太經合組織反腐敗執法合作網路。

政府與市民社會的聯繫。公民自治已成為亞洲國家的重要理念。亞洲經濟的蓬勃發展，漸增的國內和國際人口流動，家庭和社會結構的巨大變化，新的社交媒體和通信使社會變得空前複雜和多樣，社會服務的需求激增。公民開始意識到非政府組織在處理社會事務中的一系列作用，包括促進公正和民主，解決新興的社會問題。通過正式和非正式途徑，政府也越來越願意並善於與非營利組織合作提供廣泛的公共、社會、人文和社區服務（Jing and Chen，2012）。亞洲國家進一步的行動是適度地將非營利組織納入公共治理網路。儘管對非政府組織的政治信任不斷增強，但仍有一個重要問題，就是如何改革現有的社會管理制度，將注意力從限制轉變成問責。如果非政府組織本身能夠擁有更多資源、運作更透明、管理更優化，則政府與非政府組織的新型夥伴關係是可能實現的。

金融穩定和規制。1997年的東亞金融危機使東亞地區國家深刻地認識到了國際金融市場的動蕩和風險，也放緩了中國等國家開放其金融市場的腳步。2008年全球金融危機再一次考驗了政府綜合運用財政、金融和產業政策來應對危機的能力，中國等國家平穩渡過了危機，幾乎沒有受到影響。然而在未來，如果中國不能夠保持住好的經濟發展勢頭，該區域系統性的金融危機和機會主義可能會增加。對亞洲各國來講，改善國內財政狀況，抵禦惡性的國際金融投機，成為一項共同的任務。

最後，研討會也指出了一些中國公共行政的有趣挑戰。在2009年《公共行政與發展》的一本專刊中（Collins and Chan，2009），我們已經強調了中國在一系列關鍵領域對國家治理能力建設的挑戰：預算、績效管理、審計和國有企業改革，還有具體公共政策問題，如土地和安全、地方行政和治理改革。此外，中國政府也面臨新興棘手的其他挑戰，如自然災害、氣候變化和大氣污染。雖然經濟實現了顯著增長，中國也必須平衡不同地區、開發區、不同階層和群體間的利益。中國陷入了兩難境地，它既想規範發展迅速的經濟，同時又想通過政府改革應對這些挑戰。

2013年以來，中國共產黨和中國政府採取了一系列大膽的舉措。首先，隨著經濟增長放緩，中國正在進行一場打擊腐敗和公共浪費的運動，高調地開展對貪官污吏的逮捕。與澳大利亞的公布和遣返非法所得的協議已就緒，也採取了進一步分開地方司法和地方黨政的措施。其次，在2013年的中國共產黨十八屆三中全會上，提出了一個長期治理能力建設計劃，即全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。第三，長期的經濟戰略轉變為對增長與公平的平衡。地方上對於土地的侵佔所帶來的社會衝突，導致了政府維穩支出的飆升。為了打擊洗錢行為，中國開始進行警務內部改革和跨界的警務合作。第四，由於國內工業投資和產能過剩，中國迫切地需要以海外基礎設施建設等形式向國外輸出資本，亞洲基礎設施投資銀行的建立，顯示出中國開始變成資本和基礎設施的主要的國際供應商。

四、對公共行政和管理的反思和展望

因此，此次研討會是個難得的機會，來反思知識差距和公共行政在中國現代化背景下面臨的挑戰。自1949年以來，通過大量的實證研究，《公共行政與發展》[2]見證了在地方、區域、國家以及國際層面，公共行政和管理髮展的實踐都發生了深刻變化。正如我們在期刊中所見，在新型獨立國家和去殖民化國家中，建設國家能力的範圍已從最初利用有限資源提供公共服務、基礎設施、社會穩定與安全擴大到公共機構的其他方面，例如問責和回應（透明度、規制、參與和市民社會聯繫）。毫無疑問，相比以往而言，我們對國家能力建設有更多了解。然而，現代公共行政與發展討論的主要問題跟過去幾十年間並無二致，都包括以下幾點：

在發展進程中，發展的目標是什麼，政府扮演何種角色？

公共官僚機構是做什麼的，應該做什麼？如何運作？為什麼運作得好？

如何改變它們使其更好地運作？

提供公共政策的最快或者最有效方法是什麼？公共政策該如何提供？由誰提供，提供給誰？

在建設和發展公共部門時，國際組織扮演何種角色？

然而，儘管我們已取得一些全球性的進展，在公共行政的傳統領域，許多發展中國家的能力依然不足（例如教育和預算）。而且，發展中國家在史無前例的公共政策挑戰面前常常束手無策，像包括氣候變化在內的環境退化問題、侵犯人權、突發衛生事件（如埃博拉、艾滋病和非典），包括性別歧視在內的公正與公平問題，自然災害，老齡化社會中的社會保障問題，農村外遷和城市擴張，大規模移民，多民族背景下的管理變革，和平、安全，公共服務倫理和信任。

通過之前的在國家層面、部門層面或者跨領域的專刊，《公共行政與發展》已討論了其中部分話題。已考察了「后里約+20時代」發展範式（Glemarec and Oliveira，2012），重建戰後國家（Brinkerhoff，2005），養老金改革（Collins et al.，2014），治理和貧窮（Collins et al.，2012），公共政策的公民參與（Lee and Thynne，2011），非國家的服務提供（Batley，2006），誠信管理（Collins et al.，2012），政府與非營利組織的關係（Brinkerhoff and Brinkerhoff，2002）和大都市治理（Stren and Cameron，2005），還有其他方面。正在準備中的警務改革專刊，則強調了安全在社會生活中增加的重要性。

因此這個專刊正好補充了《公共行政與發展》之前的一些爭論，入選的許多文章都是關於在應對新舊挑戰時的未解決問題。對其專業領域的已知、未知以及需要知道的事情，作者作了概括性的描述，有時關注某一具體方面或某個案例，以進行更加深入的分析。

Thynne和Peters（2015）認為公共行動在各國依然重要，甚至愈發重要。現在和未來如何組織公共行動，是政府內外的政策制定者必須學習和培養的關鍵能力。他們建議用一個可以廣泛適用的分析視角來達成這些目標。關鍵是在公共性和合法性的要求下，平衡需求、公共行動和組織回應，同時進行政府治理體制改革。

Gao（2015）強調績效測量和管理經久不衰，特別是改革帶來了不同的結果。這其中既有代價也有收穫，而且會繼續面臨艱巨的挑戰。而經過數十年的嘗試，Smoke（2015）強調關於分權的有效方式的研究——他所討論的是全球最普遍的公共評分改革。事實上，這比傳統所知的更為複雜和多樣。因此不同類別的每個具體國家，都需要進行更加細緻、更富戰略性的行動。

Berman（2015）回顧了許多人力資源管理試驗和虛幻的「人為因素」，這些因素通常逃避績效管理創新。從《公共行政與發展》來看，多年來，對於在發展環境中強化政府機構作用，人力資源管理的貢獻（通常被視為能力建設）是什麼？他提出一種更全面的方式和更富戰略性的人力資源管理。這樣後者就不僅是技術因素，也需要人力資源管理領導力，既包括民選官員，也包括管理者，確切地說是人力資源管理者。

就另一個流行的話題，信息和通信技術（ICT），劉淑華和袁千里（2015）認為，儘管全球出現大規模的進步，新型管理方式、治理結構和政策框架依舊缺失。對於發展中國家來說，要成功利用信息通信技術，就需要進行系統分析，來理解利益相關者和信息通信技術之間的互動是如何關聯的，為良好的公共行政和治理創造信息環境。只有清晰地理解了這種關係，這種創新型的信息通信技術才能無縫銜接到治理結構中。

最後，Gulrajani（2015）對「援助管理」進行了批判，並論述了在所謂的「夥伴關係」時代和新型捐助背景下，傳統對外援助的影響和價值是什麼？文章聚焦於負責援助的國家公共機構和部門的現狀與未來。那麼，為了組織和管理捐助國的國際發展功能，相應的最佳配置結構是什麼？她認為超越援助治理並非易事，因為難以超越結構性因素形成的表象。

總的來說，這些文章提供了多個公共行政領域的學習指針和改進路徑。然而真實情況複雜多樣，需要謹慎制訂行動計劃，超越結構性因素形成的表象。

最後，技術解決方案本身具有局限性和混淆性。《公共行政與發展》始終強調學習公共行政時，不持決定論、不被「正確」模型和工具禁錮住思維是很重要的。因此，這輯專刊以深入研究「新」問題以及重溫許多「老」話題來獲得新經驗為目的，其中一個很大的需求和經驗是回歸基礎理論——問責、財政匱乏時代的國家公民關係和服務、早期私有化和解除管制以及不斷增加的新挑戰。由此而論，正如孔子所說，能力建設之路任重而道遠（Confucius，2008）。

注釋：

[1]英文文獻信息：Puppim de Oliveira，Jose A.，Jing，Y.，Collins，P.（2015）.Public Administration and Development:Trends and the Way Forward.Public Administration and Development，35（2）。

[2]《公共行政與發展》最早隸屬於英國殖民辦公室，名為《非洲行政期刊》（1949-1961），之後更名為《海外行政期刊》（1962-1980），隸屬於英國發展部、皇家公共行政學院和英聯邦公共行政聯合會。之後期刊轉變為獨立的國際期刊。

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