封建監察官吏考核制度利弊談

06-30

封建監察官吏考核制度利弊談

[ 2010-08-02 ]

謝春龍對監察官吏的考核是中國封建官吏考核制度的重要組成部分。鑒於監察制度在鞏固皇權、維護朝綱、糾舉官邪、整肅吏治、維護封建國家機器的運轉等方面的重要作用，以及監察官吏職責的特殊性，歷代封建統治者都十分重視對監察官的考核，並在實踐中逐步建立了一套有別於其他官吏的監察官考核制度。雖然這些考核制度從根本上來說是為了維護封建專制統治，但在一定程度上也有可供借鑒之處。考核系統自成一體，有利於監察官獨立履職。在封建時代，監察機關及其官吏由中央御史台或都察院直接領導，實行垂直管理，而御史台或都察院又直接聽命於皇帝。與這種領導體制相配套，御史或諫官初考有別於其他官吏的考核，一般由中央御史機關長官或副職直接負責，並填注考語，造冊移送中央主司百官考核的機關吏部會考，最後由皇帝裁定。對地方監察官的考核則由御史台或都察院負責，而三品以上的監察長官通常由皇帝親自定考。相對而言，這種自成一體的考核體系有利於增強監察官吏履職的獨立性，為監察官在糾舉、彈劾或諫諍時打消顧慮、大膽直言創造了條件。實行定期定事相結合的考核方式，有利於提高監察工作效率，優化監察官吏結構。監察官吏必須參加國家統一規定的定期考核，如漢代規定職官每年一小考，謂之「常課」；三年一大考，謂之「大課」。由於古代交通和通訊不發達，還有針對巡歷期滿的巡按御史進行考核的規定，稱之為「回道考察」。如，明正統《憲綱事類》中規定：「凡監察御史行過文卷，從都察院磨勘……中間果有枉問事理，應請旨者，具實奏聞。」正統十四年更規定：「令御史差回，都察院堂上官考其稱否具奏。」考核內容涵蓋德、能、勤、廉、效等方面，為監察官吏考核工作提供詳盡依據。在兩漢、魏晉南北朝時期，對監察官的考核沒有專門的條格，原則上以其監察職責為考核內容或標準。唐朝以來，對監察官的考核內容伴隨著所有職官考核內容的確立也相應明確。如唐朝的「四善二十七最」，所謂「四善」即德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈，著眼於對官德的考核，這是對包括監察官在內的所有職官的要求。而「二十七最」則是針對不同職事規定的有關才能、績效方面考核，其中對諫官的要求是「獻可替否，拾遺補闕，為近侍之最」。對御史的要求是「訪察精審、彈舉必當，為監察之最」。再如宋代的監司考課格，明朝的二十八條考察回道御史，清代的「四格八法」，都體現了德才兼備的原則。循名責實的考核標準，有利於提高考核的針對性和準確性。封建監察官吏考核制度的另一個特點就是注重考核實績。如唐代的「四善二十七最」分為九等：一最四善，為上上；一最三善，或無最而有四善，為上中；一最二善，或無最而有三善為上下。一最一善，或無最而有二善為中上；一最或無最而有一善為中中；職事粗理，善最不聞，為中下。愛憎任情，處斷乖理為下上；背公向私，職務廢闕，為下中；居官諂詐，貪濁存狀，為下下。清代的「四格」包括守、政、才、年，每格分三等，守分廉（清）、平、貪（濁），政分勤、平、怠，才分長、平、短，年分青、中、老，視監察官履職表現依上述標準評定為稱職、勤職、供職三等。宋代則以按刺多寡而定其高下，元、明時期則更注重考核地方監察官的實際監察效果。依據考核結果對監察官員實行厚賞嚴罰，有利於激勵監察官吏盡職盡責。歷代封建統治者對監察官實行厚賞嚴罰，以勸功抑怠。獎懲方式有職位變動、品階升降、俸祿增減以及榮辱褒貶等。其中職位變動是對監察官考核後進行獎懲的主要方式。秦漢唐時期，凡丞相缺位時，即由御史大夫遷補。如唐太宗的七位御史大夫，其中有五位任宰相。雖然歷代一般監察官的品秩不高，但監察官考核後的升遷比一般官吏為優，既快又易得高位。依唐制，一般官吏須經四考之後，方能按格銓注，遷轉他官，而監察御史以25個月為限，殿中侍御史18個月，侍御史12個月，考核後，政績卓著者升遷。明代科道官升遷則更快，正七品的監察御史、都給事中和從七品給事，外遷時往往為正四品知府、按察副使或正五品僉事，甚至可升為從三品的布政司參政。清科道官內升，可補授各部尚書、太常少卿等官。反之，歷代監察官如果失職、瀆職，往往予以降職，甚至終身廢黜。例如《唐律疏議·斗訟》規定，對於「挾私彈事不實者」，「挾私飾詐，妄作糾彈者」，處以與「誣告」罪相等的「反座」。有一套較為完備的考核監控措施，防範考核失實。為了實現對考核工作的有效監控，歷代統治者還採取了以下措施堵塞漏洞：一是建立考核責任制，規定對考核不實者治罪。如根據《文獻通考》記載，考官（包括監察官）對考解不直書被考核者的行能、功過、異政、勞效，而任意書寫善惡，虛美浮誇者，降其考第。二是對監察官考課實行互察制。隋唐均以尚書省的左右僕射和左右丞來監察御史，御史糾彈有不當，左右僕射、左右丞可再糾彈之。宋代進一步發展此制，在尚書省特設都司御史房，掌管對御史的再監察，專事彈劾御史等監察官。三是設冊記錄平時政績，作為考評依據。秦時建立了考核勞功簿，作為年終考核的依據，唐時還專門在御史台台院中設置御史考功簿———黃卷，記錄御史的違法與錯失，由主簿掌管。四是公布考第，糾其不當。為防止主司考核的監察長官書寫考第其僚屬不知、升降賞罰莫知其因，唐代以後的封建統治者都規定考狀要當眾宣讀，並允許應考人提意見。由於特定的歷史條件，封建監察官吏考核制度也存在不少弊端：過於倚重皇權，致使考核結果難保公允。中國封建監察官吏考核制度的最大弊端在於它是皇權的附屬品，這是問題的根本。主要表現在：　　監察官吏的考核系統是否完善取決於皇帝的決策，包括監察官吏考核制度的制訂與廢止、考核系統的設置與裁撤、監察官吏的任免與升降，都在相當程度上受皇帝個人意志的左右，封建「人治」嚴重製約著監察官吏考核系統效能的發揮。監察官吏彈劾的效果完全取決於皇帝，自然影響到考核獎懲效果的發揮。遇明君，在厚賞嚴懲的考核制度下，監察官吏可成為「糾百官罪惡之司」，倘遇昏君，君主好惡由己，往往隨心所欲地歪曲、破壞自己制定的考核制度，導致不少監察官謹小慎微，不求有功，但求無過，明哲保身；或諂事權貴，包庇不法，以求顯達；而正直的監察官卻往往不得善終。考核內容多而雜，影響了監察官吏作為執法監督者專職作用的發揮。考核內容涉及農、工、商、行政、司法、軍事等，主張「凡職皆有課，凡課皆責實」，這樣的考核要求，致使監察官吏職權過分膨脹，至少造成兩個不良後果：一是影響、限制乃至妨礙了政府行政及司法、軍事等部門職權的正常運轉。例如宋代，在朝儀時台諫官受考核激勵機制的影響多與宰相作對，宰相言東，台諫偏偏言西，往往使行政事務議而不決，貽誤政務。二是削弱了監察機關自身監察職能的發揮。在考核內容無所不包的制度下，監察機關要以相當大的人力、精力去參與本屬於行政、司法部門的工作，其自身的監察工作便不能不受影響。同時，監察機關監察職能與行政、司法職能的這種交錯，混淆了監察主體與監察客體的區別。從宏觀上說，則是導致了監察系統與行政系統、司法系統之間平衡的被破壞，影響了封建國家機器的正常運轉。（中國廉政網——中國紀檢監察報）責任編輯：於潔秋