馬懷德：全面從嚴治黨亟待改革國家監察體制

黨的十八屆六中全會提出，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。這就意味著，健全國家監察組織架構，推動國家監察體制改革的序幕已經拉開。改革國家監察體制是加強對權力監督制約的迫切需要，是協調推進全面從嚴治黨與全面依法治國的內在要求，也是實現依法治國與依規治黨有效銜接的重要措施。2016年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出，「要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督」，「要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系」。我認為，全面從嚴治黨需要針對我國現行監察體制存在的主要問題，改革國家監察體制，加強對國家機關及公職人員的監督。

一、現行監察體制存在的主要問題

一是監察機關定位不準，監察對象範圍過窄。我國《行政監察法》將監察主體定位為行政監察機關，將監察對象確定為國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，未將立法機關、司法機關等國家機關及其公務員納入，與《公務員法》的調整範圍不銜接，存在監督盲區，未能形成全覆蓋的國家監察體系，不利於全面、有效行使國家監察權。

二是監察機關的獨立性保障不夠。按照《行政監察法》的規定，我國縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責並報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主。實踐中，監察機關的幹部人事、財物經費都由地方政府控制，監察機關在工作中缺乏應有的獨立性，影響了監察的權威性。

三是監察手段有限。雖然《行政監察法》賦予監察機關檢查權、調查權、建議權和行政處分權等，但由於監察手段有限且偏重事後監督，導致一些方式方法在實踐中形同虛設，難以落實。

四是監督程序不夠完善。有些行政監察程序設置不科學，如受理申訴的渠道過於單一，監察結果公開性不足；一些程序規定過於原則，缺少細化的操作步驟和要求。

五是行政監察機關的職能過窄。與黨的紀律檢查機關的職能錯位，無法做到真正意義上的合署辦公。

二、改革國家監察體制的具體建議

一是改革國家監察體制。設立國家監察委員會，負責對所有國家機關和公務人員進行監察監督。整合現有監督機構和監督力量，將檢察機關的貪污受賄、瀆職等職務犯罪偵查機構和審計機關併入國家監察機關。

繼續實行中國共產黨紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公，既要充分發揮紀委的黨內監督作用，又保證國家監察機關依法獨立行使職權。

二是擴大監察對象，實現監察全覆蓋。《公務員法》第二條規定：「本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編製、由國家財政負擔工資福利的工作人員。」為此，應當將監察對象擴大到中國共產黨各級機關、各級人大及人大常委會機關、各級國家行政機關、各級政協機關、各級審判機關、各級檢察機關、民主黨派機關、部分社會團體機關的工作人員，實現監察對象全覆蓋。

三是擴大監察範圍，明確監察職責。監察範圍及職能應當是：檢查國家機關在遵守和執行法律、法規、規章和人民政府的決定、命令中的問題；檢查人民政府制定規範性文件和重大決策中的問題；受理對監察對象違反紀律行為的控告、檢舉；調查處理監察對象違反紀律的行為；對貪污受賄瀆職等犯罪行為進行偵查、調查；受理監察對象不服主管機關給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴。

四是賦予監察機關更加有效的監督方式。應當將監察巡視制度作為一種法定監督方式予以規定；授予監察機關採取強制措施和強制執行的權力；賦予監察機關必要的刑事偵查權，專用於立案調查腐敗案件。

五是修改和制定配套法律法規，形成覆蓋國家機關和公務人員的國家監察法律體系。應當儘快將《行政監察法》修改為《國家監察法》，修訂《審計法》《檢察院組織法》《刑事訴訟法》等法律，形成效力層次清晰、職權分明、銜接一致、有效管用的國家監察法律制度體系。

三、改革國家監察體制的憲法依據

首先，根據憲法，全國人大有權制定設立國家機構的法律，也可以作出設立國家機構的決定。我國《憲法》第二條規定：「中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。」這就意味著，全國人大可以代表人民通過制定法律、作出決定方式行使國家一切權力，包括設立國家機關的權力。《憲法》第六十二條規定，全國人民代表大會行使下列職權：（三）制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。據此，全國人大可以制定和修改國家機構的基本法律，也可以作出設立國家機構的決定。

其次，在全國人大閉會期間，作為全國人大的常設機關，全國人大常委會可以行使全國人大的權力。《憲法》第六十七條規定，全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：（三）在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。據此，全國人大常委會在全國人大閉會期間應有權作出關於設立國家監察委員會的決定。

最後，從全國人大常委會近年來作出的授權決定的領域和範圍看，也已經不限於立法領域。如《關於授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》《關於授權在部分地區開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》《關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》等。因此，全國人大常委會可以通過授權的方式設立國家監察機關。

（作者系中國政法大學副校長）