陳季冰：省直管縣，分稅制改革才是關鍵

陳季冰：上海商報評論版主編，先後就職於文匯報、上海經濟報、東方早報等多家滬上媒體，著有從近現代歷史出發探討「中國崛起」問題的通俗學術著作《下一站：中國》。

提要：撇開國家與省之間的收入支出關係不論，造成這種財權重心上移、事權重心下移狀況的根源恐怕不並是分稅制改革本身，而是邊界劃分清晰的分稅制僅能落實於國家與省的層面，省以下不可能真正實行分稅制。從政治效應上來看，如果國家層面開始就有明顯的「上提財權、下壓事權」的取向，怎麼能指望省和省以下各級政府不依樣效尤呢？

財政部上周發布《關於推進省直接管理縣財政改革的意見》，提出到2012年底前在非民族自治地區全面推行省直接管理縣財政的改革「時間表」。《意見》對具體的改革範圍和近期目標等都作了說明。

這是在技術層面對2009年中央一號文件中再一次提出的「推進省直接管理縣（市）財政體制改革」的落實。實際上，財政「省管縣」改革早已提出並在多個地方進行了試點改革。2005年公布的「十一五」規劃就提出要理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。據財政部公布的有關數據，到目前為止至少在18個省份和4個地區進行了試點改革。據說，有些省份——比較典型的如浙江省——的試點已經取得顯著的成效。因而，此次全面的全面推進被認為是水到渠成之舉。

幾乎所有的媒體評論都對這一改革持正面肯定態度，並寄予了相當高的期望。綜合起來看，人們普遍認為，這一改革能夠減少財政行政管理層次，促進「扁平化的管理方式」，從而減少地方稅收的「跑冒滴漏」。還有專家認為，財政「省管縣」為下一步的行政「省管縣」鋪平了道路。

具有鮮明特色的「市管縣」行政體制的開始幾乎是與改革開放同步的。不過，自上世紀80年代初首次出現「市管縣」以後，有關它的爭議就從來沒有停止過。

首先，它不符合憲法對國家行政層級的規定。中華人民共和國憲法中並沒有地級市這一層級，憲法第三十條規定：省、自治區分為「自治州、縣、自治縣、市」；直轄市和較大的市分為「區、縣」。自治州分「縣、自治縣、市」。也就是說，「市」與「縣」在國家大法中處於同一層級，並非目前實際上的上下級關係。而且，無論是橫向比較當今國際通行的情況還是縱觀古代中國，實行的都是三級行政體制。事實上，新中國成立一直到上世紀80年代，中國也都一直是中央、省、縣三級行政機構，但從80年代之後逐漸演變成為中央、省、市、縣、鄉（鎮）五級。

當然，更重要的還不是這種法理或習慣上的理想模式，而是這種「市管縣」行政體制隨著時間推移顯現出來的日益嚴重的現實弊端。許多人認為，在現行財政轉移支付和分稅制的情況下，地級市為了中心城市的發展，往往截留所轄縣的資金，並動用各種行政力量將絕大多數要素都集中到城市，致使城鄉差距越拉越大。「中國城市像歐洲，而農村像非洲」。特別是實施分稅制改革之後，縣鄉財政困難現象愈加突出。財政部科研所公布的統計數據顯示，1994年分稅制改革之後中央財政收入佔總收入的比重從40%上升到了55%左右，省級財政從16.8%上升到了30%左右，市級財政的收入比重也有所上升。五級財政中三級財政收入的比重都在上升，而縣鄉財政收入大幅下降。而且，越是貧困的地級市，這種情況就越嚴重。因此，「市管縣」在很多地方被形象地稱為「市卡縣」、「市擠縣」或「市刮縣」……

撇開國家與省之間的收入支出關係不論，造成這種財權重心上移、事權重心下移狀況的根源恐怕不並是分稅制改革本身，而是邊界劃分清晰的分稅制僅能落實於國家與省的層面，省以下不可能真正實行分稅制。正如財政部科研所所長賈康曾經撰文分析的，「二十幾種稅，在五個層級里怎麼分？分不下去！」於是在省以下就形成了實際上是討價還價、複雜易變、五花八門、很不規範的「分成制」、「包干制」等。這種狀況給地方行政高層級上提財權、下壓事權留下了很大的空間，也使轉移支付根本做不實。

從這裡我們就能夠清晰地看到，如果不把在西方發達國家良好運行了幾百年的分稅制進一步推進到省以下的層級，簡單地將財政上的「市管縣」改為「省管縣」，也許並不能真正解決問題，它所改變的只是「討價還價」主體而已——市能夠利用行政權力去「刮」縣，省就一定不會了嗎？別忘了，省可是比市的權力大得多！而且在現行體制下，省對於集中資源發展省內中心城市——尤其是省會城市——的熱情，一點也不會比地級市片面追求地級市政府所在城市發展的熱情來得低。

要將分稅制改革推進下去，精簡財政層級當然是至關重要的環節——分三層顯然比分五層要容易和可行得多。不過，改革國家現有稅收體制及國家與省之間的分稅格局也註定是不可或缺的。簡單地說，國家應當留給省更多的稅源，這樣它對其下一級的縣、市才有稅可分。從政治效應上來看，如果國家層面開始就有明顯的「上提財權、下壓事權」的取向，怎麼能指望省和省以下各級政府不依樣效尤呢？

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