國外城市規劃的經驗及借鑒

世界上一些佔領導地位的城市包括紐約、倫敦、東京、新加坡、悉尼等都在制定城市發展戰略規劃，下面將這些城市在規划過程中對如何適應人口的變化、加速經濟增長、促進環境保護等方面所採取的措施做出歸納總結。它們規划過程和處理問題的方法和經驗有很多是值得我國大城市規劃學習的，因此，在文章的最後論述了這些方法和經驗對我國大城市的規劃建設的借鑒意義。

一　五大城市現狀

倫敦人口現在是740多萬，預計在2016年達到810萬，國際移民不僅使得倫敦人口的增長速度加快，而且也使得人口的年齡結構、種族結構、家庭結構等變化也非常大。紐約的人口在2000年3月大約是它歷史上的最高記錄800萬，比1990年最近一次人口普查增長了9.4%。紐約的人種結構差異和種族差異對比整個美國的平均水平還大些，如人種結構混血人佔27%、黑種人佔25%，非混血的白種人僅佔35%，這個指標低於整個美國平均水平69%，雖然亞洲人和其它非混血人現在所佔的比例小但因為移民原因而增長很快。東京的人口預計在2010年(大約1226萬)和2015年(大約1220萬)達到頂峰之後會逐步下降，然而預計在2010年以後家庭數因為家庭變小而將會持平;到2015年65歲或以上的老年人口將陡增到283萬，這個數目將是 1995年的2倍，達到總人口的四分之一。新加坡自從獨立來人口增加了一半，2000年人口總數達到400萬，然而非正式定居的居民人數增長最快，從 1990年的31.1萬人增長到2000年的75.4萬人。悉尼的人口總數預計在2011年至2016年某個時間會增長到450萬，比1998年增長 12.5%，同時平均每戶大小也從1971年的3.1人降至1996年的2.7人，另外城市的中心城區的衰退仍然是悉尼的一個主要問題，中心城區人口的減少，而郊區人口佔總人口的比例在增長，在1996年佔到45%。

倫敦經濟增長較快，該城市的產業結構以金融貿易、旅遊等第三產業為主，商業和金融服務部門和其它一些如高科技支撐的產業創造的就業佔到全市三分之一，並且生產出40%的倫敦財富，這種高速增長趨勢既使得倫敦中心區的辦公閑置率幾乎減半，同樣也因為房租價格的上升導致商業成本的上升;零售業是倫敦的第二大部門，然而在80年代和90年代，地區商業中心、超市和零售倉庫的發展是大量依靠城市的大規模交通發展起來的，導致了城市污染達到不可接受的地步，而且一些倫敦普通被市民排除在這些部門所提供的就業機會和設施便利之外;旅遊業也是倫敦經濟的一個非常重要部門，英國最高級別的藝術品和文化產品的出口市場和許多商店和飯店都集中在此，倫敦有英國最集中的旅館，但70%的旅館床位都集中在倫敦的三個中心區，使中心區超負荷發展。紐約繼續發揮國家和地區的經濟發動機作用，是聯邦政府的重要支柱;雖然紐約經濟增長後勁強，但還需要在提高勞動者的積極性，消除阻礙經濟增長的居民住房、辦公和交通容量有限性問題等方面做出努力。悉尼是澳大利亞的全球性城市，是跨國公司亞太地區總部的首選之地;在1991年至1996年，這裡創造的就業增長了7.6%，但是好的工作期望吸引了大量的勞動力在此聚集，在就業崗位總量和空間分布上滿足日益增長的勞動力人群的需要給悉尼政府帶來了更大的挑戰。新加坡是世界高附加值產業集中地和全球商貿中心，其中高附加值產業包括：電子、化學、製藥、生物醫藥科學和工程，這些高附加值產業對新加坡的GDP增長貢獻率很大;雖然新加坡規劃沒有提及就業崗位和住宅分布的不均衡性，但這顯然也是新加坡規劃的一個需要考慮的地方。東京因為信息產業和公司總部的聚集而顯得比日本其它地區的經濟發展條件更加有利，預計從現在到2015年經濟增長速度每年可達2%;金融貿易現在是今後也會繼續是東京的最大的產業;然而信息產業和娛樂、餐飲和賓館產業預計會得到更大的發展。

二　五大城市採取的戰略應對措施

1.解決人口問題的戰略措施

——加速中心區人口集聚。為了能夠使城市容納更多的人口，這些城市採取了許多措施，這些措施包括：強化聚集發展、更加充分利用城市的可利用空間 (除綠化用地外)，促使有限的城市中心區空間能夠容納更大比例的人口;軌道交通走廊或交通節點、接近就業人口集中地區這些地方是有很大的發展機遇的，這些城市都主張這些地區的開發密度應較高。新加坡主張「在原有地方建設新房子」和「高水平的生活—每間房可以看到一個風景」、倫敦尋求「城市中心區的復興」、悉尼建議「減輕房產業對城市邊緣區的壓力」、紐約的「中心區運動」和東京加速建設「一個生活必需功能集聚的微型城鎮」和「城市內核居住產業」，所有這些都為降低城市中心區人口居住壓力指出了解決方法。倫敦政府指出財政和金融政策對於城市中心區復興非常必要，它要求在國家層面上修訂立法和財政框架使之更適應於城市中心區復興的需要。紐約政府認為土地開發商的顧慮是沒有擁有土地的支配權而擔心資產轉移，因此要考慮把開發權由政府初步轉移到開發商手中以消除這種顧慮，這樣能促進城市中心區的空置土地能夠得到更為有效的開發。

——為城市居民提供多樣化的住房選擇。隨著城市的不同類型人口的聚集和生活方式的變化，城市需要在各居住區提供更多形式的房子以作選擇。新加坡在2001年概念性規劃末強調要提供從低密度住宅區(5層或以下)至中密度住宅區(容積率在1.4—2.1之間)到高密度住宅區(容積率在2.1以上)的各種房子以供住戶選擇。倫敦主張要為單身和那些有特殊需要的人群提供更多的選擇。悉尼鼓勵地方審查委員會要通過改變規劃設計以確保為當地城市居民提供不同種類的房型、確保增加對有特殊需要人群的房子的供給的種類和數量、要採用更好的城市設計方案以創造出更好的房型。

——居住區建設需有便捷的交通條件。這五個城市強調要保證新建的房產都要求接近便捷的公共交通、接近工作地和服務供應點，這樣就可以減少人們上下班、娛樂等活動對交通設施的壓力。為此這些城市普遍採取措施促使交通節點特別是軌道交通節點及人們可以步行去工作和其它活動的房產建設。

——建設普通居民經濟能夠承受的房子。滿足人民住房需要不僅僅靠提供住房供給，還要確保普通人群能夠買得起。紐約的房產規劃對「普通居民經濟能夠承受」這個概念作了廣泛討論，最後主張這種房產不能僅僅被看作一個政府的福利政策，而要被看作是城市活力和競爭力的一個主要體現，而且在21世紀建築普通居民能夠買得起的房子並不一定意味著是19世紀那些城市出租公寓的再複製，因此這項規劃強烈要求有關部門採取積極的措施，通過消除額外開發費和開發標準這兩項因素(這兩項因素增加了房產開發商的開發成本)和通過消除限制房產開發的過度開發規則和降低房產的檢查標準來促使這種類型的房產業得到迅速發展。倫敦規劃草案也主張「要把價格能夠承受的房產開發數量定一個標準」。

2.促進經濟高速增長的措施

——進一步增強CBD的實力。為了滿足市場上對大範圍的、高容量的、建築中等大小的和價位彈性較低的不同形式的辦公空間需要(主要集中於倫敦市中心和Docklands)，倫敦規劃指出要加強CBD 範圍里的辦公建築的建設，以保證提供穩定的房源。在悉尼的規劃中，在通過高質量的開發以保持悉尼現有的國際形象，更大程度上吸引國際商業和服務業及跨國公司總部的入駐。新加坡預計大部分的商業和服務部門為了得到更好的信息和產業支撐將會更加集中於城市的中心區域，為了支持中心區的這些經濟行為的聚集，新加坡規劃要求在城市中心區建設更加密集和綜合的軌道交通網路。東京將會把中心區作為日本政治、經濟和文化的動力，並且將會把東京濱水地區作為國際交流特別是和亞洲經濟、文化和技術交流的基地。紐約認為CBD的健康發展是地區財富的基礎，是經濟發展的推動器，是吸引經濟因素聚集的巨大磁場，除此之外它更使城市更具有人性化，因此通過加強交通網路的建設來增強CBD的實力是中心區運動的關鍵。

——使規劃框架更具靈活性。為了適應經濟結構的改變、不同大小和形式商業行為(包括新經濟行為和產業)的快速改變的需要和支持恰當的經濟行為的聚集(如技術產業園)，倫敦提供了一個更具靈活性的規劃框架。為了優化土地利用結構和滿足今後新經濟發展的需要，新加坡主張建設「新的商業區和新的預留地區」;預留地的範圍和大小依不同的地方而不同，例如在接近中心區的MRT車站精華地帶可以多留些預留地，當然預留地是在規劃允許的範圍之內的，並且遵循開發控制性原則。

——布局的合理性和交通的便捷性。隨著交通節點附近的住宅密度日益增加，在交通節點的工作崗位也應該增加，新加坡概念性規劃中指出，為了優化那些重要的交通節點附近的土地使用結構，靠近軌道交通車站的建築高度要增加，商業和其它產業聚集密度要提高，這樣可以使更多人們享有步行去軌道交通車站的便利性;另外通過增加新加坡的現有的三個中心(Tampines、Woodlands和Jurong East)軌道交通條數和站點數，增加交通站點附近的就業崗位，使三中心得到進一步的開發。東京在努力創造一個就業和居住平衡發展的中心區，採取的措施主要有通過城市中心區社區的再開發和通過中心區的信息技術和教育設施的開發來促進就業和居住的平衡發展。紐約預計在紐約城市中心會增加大量的就業，在CBD 內和11個區中心可以增加一百多萬的新的工作崗位，主張在軌道交通周圍建立緊湊的、由微型城鎮組成的城鎮群，在主要街道或微型城鎮建立步行能夠到達的居住區。

——應對未來不確定性的措施。技術創新帶來的新形勢是怎樣仍然還是個未知數。倫敦將進一步估計未來新的工作和生活方式對交通的影響和對辦公的供給、商業中心分布及住房的形式、大小的需求標準。悉尼努力去增加小型或微型商業公司及以家庭為辦公地點的公司的對房產需要的理解，例如它們發現小公司更傾向於去尋找窗戶面街、設計更能體現自己專業特色的、房型面積較小的房產作為自己的辦公地點。紐約看出遠距離工作(在家通過使用與工作單位連接的計算機終端來工作)這種工作方式有利於減輕城市交通擁擠，因此建議推廣這種工作方式的應用。在新加坡的概念性規劃中，除了前面提到要靈活解決將來的不確定性在中心區建立「新的商業區和預留區」措施之外，大片廣闊的土地(主要是在Pulau、Tekong和Pulau Ubin島)被定「預留地」，另外還通過圍海造陸創造的新土地將使新加坡地土地面積增長15%，通過創建土地儲備銀行來滿足未來新形勢發展對土地的需要。

——支持旅遊業的發展。旅遊業是這些城市經濟的一個主要的產業。東京要使自己成為21世紀的「有大量居民和參觀者的全球性城市」;悉尼的旅遊業的定位是成為澳大利亞的國際化和旅遊業的通道，雖然在這些城市的規劃當中沒有具體指出加速旅遊業發展，但可想而知，這些城市將會有獨立的旅遊業戰略規劃。更重要的是，城市規劃中的一些發展戰略包括改善環境和交通系統、提供更多的文化和娛樂設施和保護遺產等政策將更加有利於發展這些城市的旅遊業，特別是在倫敦的規劃草案中(努力加強倫敦的文化城市和世界性城市建設的一部分)指出：在城市中心區、易進人性城鎮中心和主要的交通節點鼓勵新的旅館設施的建設來支持商業和旅遊的發展，來滿足城市可持續發展和更新的目標。

3.促進環境可持續發展的措施

幸虧有19世紀中期弗雷德里克關於「中央公園」的預想，紐約是第一個在高速發展的大都市建設「綠色公園」的城市，建設目標不僅是提供一個開放式空間，而更重要的是通過提供開放式空間系統去保護和恢復自然生態系統和提供服務於城市、近郊和農村村落的環境活力的開放式空間;興起所謂的「綠色草皮運動」，要建立11個預留地，重新投資城市公園、公共場地和自然資源和創造一個區域性的綠色通道網路;為了實現弗雷德里克的夢想，紐約.政府認為需要三個方面的努力：a、創造一個關於環境保護的公共信息網站，提高群眾對環境觀念的認識。b、對區域生態系統形式和功能、最優的大小和管理政策作長期研究。c、加強規劃者之間、保護主義者、商業領導者和當地、州及聯邦官員之間的合作，通過示範工程和有目的的宣傳建設綠色草地。倫敦在處理環境問題上提出了四個方面的措施：a、闡述了全球性氣溫變暖所帶來的洪災的危害性，並要求在新開發區建立適當的防洪設施，b、關於廢物的減少、重新利用、恢復和處理問題，倫敦必須符合一定的標準;處理廢物也必須遵循「臨近性原則」，廢棄物必須儘可能就近收集、重新利用和處理，這樣以便於減少交通運輸。c、減少自然資源的使用。d、號召人們創造一個更加潔凈的環境。悉尼的環境政策包括六個方面：a、必須通過優化城市布局來改善城市環境。b、州和當地政府部門也應該儘快建設好開放式空間並迅速使它們投入運營。C、稀有或不可更新資源應該受到保護，廢物的產生量也應減少到最小。D、應當保持生物地多樣性。E、通過使城市變得更為緊湊而對交通的依賴性降低和市工業產品更加清潔這些措施，使城市的空氣質量得到改善。F、地區的水質量和水環境應該得到改善。新加坡綠色計劃集中在開發公園的休閑娛樂價值上，目的是創造一個綠色空間網路給人們一種城市即公園的感覺;具體的建議包括開放中心部分地帶用於影響環境較小的休閑活動例如踏青和自行車比賽，保護鄉村地域和為體育運動提供更多的設施，例如在人工水庫進行水上運動。東京旨在創造一個擁有深刻自然和文化底蘊的城市，「改善城市環境和保護居民的健康」和「降低環境的負擔和創造一個可持續發展的社會」，例如在Tama的西部建立一個「森林豐富的空氣清新的地區」。

三　對我國大城市規劃的借鑒作用

介紹國外大城市地規劃經驗是為了更好地為中國城市地規劃建設提供參考作用，雖然國外大城市與我國北京、上海和廣州等大城市發展背景、發展階段和所處的國情不同，但國外這些城市地規劃建設經驗有很多值得我國大城市借鑒和仔細思考的。總結以上這些城市規劃經驗，提出以下四個方面的經驗以供我國大城市的規劃提供參考。

l城市規劃框架應更具靈活性

首先香港、北京、上海和廣州發展的目標是成為亞洲或區域性商業和金融中心，成為世界各國跨國公司區域總部的首選之地。而這些公司總部為了獲得更好的信息、技術和產業支撐，進入大城市的區位選擇無疑是CBD，因此在CBD內要為這些部門提供足夠的穩定的高等級辦公室空間和其它相關產業和基礎設施支撐，據調查大型的國際性公司更加需要集中於一層的辦公空間而不需要多層的，因此有必要考慮在中心區開發建設面積大的辦公建築。其次城市規劃要考慮技術的發展所帶來的產業結構的升級和生產方式的變更，比如隨著信息技術的快速發展，遠程辦公的工作方式必然會興起，因此在城市規劃建設中必須考慮到這種工作方式對交通、住房建設和辦公空間的要求，盡量保證現在的規劃建設在今後幾十年里還能夠正常運行。最后土地儲備銀行的作用對城市中心區的發展不容忽視，城市的中心區發展不可能是這樣一個模式，等到中心區無法容納功能的繼續擴展，然後另闢一塊地方建設新中心區，然後這樣循環下去，這樣會使得城市中心區地域上的分離和城市功能的分散化，導致城市功能的衰退，因此可以借鑒國外規劃的經驗，在城市中心區開闢一塊預留地，首先將其生地開發成熟地，或建設成綠地或建設成公園充分發揮其生態價值以備今後功能發展的擴展地。

2.對我國大城市的住房建設的借鑒作用

首先減少甚至消除增加住房開發成本的因素是我國各大城市住房建設中必須要借鑒的。就上海房地產成本構成中有很多不合理的地方，審批程序繁瑣，而且每次審批都要收費，還有些區縣部門巧立名目要收費，這樣大大提高了住房建設成本，減少甚至消除一些不必要地收費項目對於降低房價和提高房產商的積極性是非常有利的。其次大城市房價普遍偏高，如上海市的住房價格結構中，表現為中低價住宅越來越少，高價住宅越來越多，2001年上海預售商品住宅中每平方米 3000元以下的僅佔14.4%，3000至5000元的佔52%，5000至7000元的佔22%，7000元以上的佔11.6%，在市中心住房價格高達每平方米兩萬多，這是普通居民經濟上無法承受的，在深圳、北京和廣州同樣也出現這樣的問題，因此怎樣去增加低價位的房產是我國大城市必須要去考慮的。再次隨著經濟的發展和不同人群的聚集，人們的生活方式和家庭結構差異性增大而導致對住房結構和面積的要求更具多樣性，因此要在住房面積和結構設計方面要提供充足的房源以滿足不同人群的多樣性需要。最後對住房建設的交通便捷性也應該予以仔細考慮，盡量在交通節點附近高密度開發房產，減少人們上班就業的步行距離。

3.充分重視軌道交通周圍的開發利用價值

大城市軌道交通對城市發展的作用越來越大，軌道交通以其快速、安全等優點而逐步發展為大城市的主要公共交通方式。各大城市有必要對軌道交通和產業布局現狀、適應於高密度開發區域和城市論城鎮化中的制度創新未來發展趨勢進行評估和預測，規劃未來軌道交通的布局。軌道交通特別是軌道交通站點能促使周圍產業群的集聚，軌道交通周圍開發利用價值越來越大，要予以重視。借鑒紐約的規劃經驗，建設以軌道交通站點為圓心，人們可以承受的步行距離為半徑的高密度開發的微型城鎮，在軌道交通沿線建立緊湊的、由這些微型城鎮組成的微型城鎮群，減少城市發展對中心區和交通運輸的壓力，這個設想各大城市是可以思考的。

4.重視城市環境保護

在土地利用規劃中處理環境問題的傳統方式是估計一個項目開發給城市的環境帶來多大的影響，然而，對環境持續的負面影。向激起了更多的環境保護措施，環境保護政策在一定程度上緩和了開發建設對環境的負面影響，因此在城市土地利用規劃特別是戰略性規劃整個過程都需要融入環境保護因素。要在廢物處理、回收等方面採取有效的措施，特別是廢物處理上借鑒國外的經驗，遵循「臨近性原則」，就近處理和回收生產和生活垃圾，減少對交通的壓力和對環境的污染。在保護我們自然生態系統方面這點顯得尤為重要，因為那些珍貴的物種和一些動物棲息地破壞了是不可挽回的。為了使環境保護能夠實現，學習這些城市的經驗是有利的。