我國政府債務規模及其債務風險

【內容摘要】本文整理匡算了近年來中央政府、地方政府的債務規模和或有債務情況，藉助負債率、外債負債率、債務率、償債率、逾期債務率等指標對政府債務風險進行了評估，研究結論顯示出我國政府債務風險具有三個典型的特徵事實。在此基礎上，提煉出現階段指導化解財政風險的「三先三後」原則：先財政後經濟、先地方後中央、先支出後收入。

【關鍵詞】 政府債務 財政風險

一、政府債務規模

（一）中央政府債務

我國中央政府舉債制度相對比較規範，債務規模比較清晰，主要分為兩大塊，一塊是納入預算管理的中央政府債務，主要包括由中央財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款等。另一塊是未納入預算管理，但應由中央政府承擔的債務，主要包括中央部門及所屬單位負責償還的外債、以國家重大水利工程建設基金償還的南水北調工程建設貸款等。

《全國政府性債務審計結果》（2013年第32號公告）對中央政府性債務情況進行了摸底。截至2012年底，中央政府負有償還責任的債務為94376.72億元，中央財政債務餘額為77565.7億元，占前者比重為82.2%。也就是說中央政府債務的八成都是以國債形式存在的。

目前，公開可靠數據僅有中央財政債務餘額情況。從增長速度看，近十年中央財政債務餘額的平均增速達到13.2%，與同期GDP名義增速（13.5%）基本持平。自我國經濟進入新常態以來，GDP增長速度接連破8、破7，明顯減速換擋，但是在積極財政政策的背景下，我國中央財政赤字逐年增加，中央財政債務餘額仍然延續較快的增長速度。

假定中央財政債務餘額佔中央政府負有償還責任的債務的比例基本保持2012年時的水平（82.2%），可以根據近年來中央財政債務餘額的規模推算出中央政府債務規模：2012年為94377億元，2013年底約為105444億元，2014年底約為116390億元，2015年底約為129646億元，2016年底約為146673億元。

（二）地方政府債務

我國地方政府債務是經過多年形成的，在促進經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了重要作用。由於地方政府舉債機制長期不公開透明、渠道隱蔽、違法違規擔保融資現象普遍，我國地方政府債務規模長期處在統計空白狀態。為摸清規模、加強認識、防範債務風險，我國自2011年以來陸續開展了多次針對地方政府債務的全面審計、局部審計，並於2015年建立了地方政府債務限額管理制度，基本實現了對地方政府債務的嚴格規範管理。

——《全國地方政府性債務審計結果》（2011年第35號公告）披露：截至2010年底，地方政府負有償還責任的債務6.7萬億元。

——《全國政府性債務審計結果》（2013年第32號公告）披露：截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.9萬億元。

——《關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案的說明》披露：2014年末全國地方政府債務（負有償還責任的債務）餘額15.4萬億元，其中有1.06萬億是過去批准發行的地方政府債券，14.34萬億是非債券形式存在的存量債務。

——2016年11月4日，財政部有關負責人就地方政府債務問題答記者問時指出，截至2015年末，我國地方政府債務餘額16萬億元。其中，2015年新增地方債務限額6000億元，包括一般債務5000億元，專項債務1000億元。

——經全國人大批准，2016年新增地方政府債務限額1.18萬億元，其中一般債務7800億元、專項債務4000億元。因此，2016年底地方政府債務餘額預計將達到17.18萬億元。

（三）或有政府債務

當前，社會、公眾對政府債務風險的關注點除了逐年攀升的政府負有償還責任的債務外，還日益重視和關切政府承擔的或有債務（負有擔保責任、可能承擔一定救助責任）。由於我國政府介入社會經濟生活的程度較大，我國政府也相應承擔著範圍極大、種類頗多的或有債務，或有債務的規模很大。總體來說，政府或有債務主要有以下四個渠道衍生出來，一是養老保險領域，分別是養老保險制度轉軌留下的城鎮職工保險個人賬戶空賬，以及由長壽風險帶來的養老保障基金潛在缺口，前者屬於直接顯性負債，後者屬於直接隱性負債。二是事業單位領域，主要是教育、醫院、科研院所因從事公用事業的生產活動而承擔的債務，一般歸類為或有的顯性債務。三是地方融資平台領域，主要是地方政府繞過公共財政預算限制，通過地方融資平台籌資推進基礎設施建設，從而積累的平台債務，一般歸類為或有的顯性債務。四是國有企業領域，主要是因為國有資產管理體制尚未理順，導致國有企業債務風險傳染穿透至政府領域，一般歸類為或有的隱性負債。

基於可匡算、公共財政、有限責任等原則，對政府或有債務規模進行了測算，結果發現，截至2015年底，我國政府或有債務規模保守估計達479037億元。

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