關於《中華人民共和國行政訴訟法修正案<br/>(草案)》和《中華人民共和國民事訴訟法&l...

07-12

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我代表最高人民檢察院，對《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》和《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱《修正案（草案）》）作說明。

根據《全國人民代表大會常務委員會關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》），最高人民檢察院自2015年7月起，在北京等13個省區市開展為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點。2017年5月23日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十五次會議，審議通過《關於檢察機關提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》。會議指出，試點檢察機關在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域，辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本，制度設計得到充分檢驗，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經成熟；要在總結試點工作的基礎上，為檢察機關提起公益訴訟提供法律保障。《授權決定》也明確要求，試點期滿後，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律。根據黨中央決策部署和全國人大常委會授權決定要求，最高人民檢察院對檢察機關提起公益訴訟試點工作進行全面總結，並會同有關方面深入研究，起草了《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》和《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》。

一、正式確立檢察機關提起公益訴訟制度的必要性

在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在試點省區市各級黨委領導、人大監督、政府和社會各方面支持下，檢察機關和人民法院共同努力，檢察機關提起公益訴訟試點工作進展順利。截至2017年5月，各試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。案件覆蓋生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等所有試點領域。訴前程序案件中，行政機關主動糾正違法4358件，相關社會組織提起訴訟34件。提起訴訟案件中，人民法院判決結案222件，全部支持檢察機關的訴訟請求。實踐充分證明，黨的十八屆四中全會部署「探索建立檢察機關提起公益訴訟制度」是完全正確的，這一制度設計也是切實可行的，對於全面依法治國特別是推進法治政府建設、完善中國特色社會主義司法制度具有重大意義。

第一，有利於更好地保護國家利益和社會公共利益。這是檢察機關提起公益訴訟制度的著眼點。試點地區檢察機關按照《授權決定》要求，牢牢抓住公益這個核心，重點辦理造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。一是突出對生態環境和資源領域的保護。開展土壤污染防治、水資源保護、森林和草原生態環境保護等專項監督活動，督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.8萬公頃，督促治理恢復被污染水源面積180餘平方公里，督促1400餘家違法企業進行整改。二是突出對民生的保護。在生活垃圾處理、飲用水安全、食品藥品監管等民生領域辦理了一批案件，推動解決了一批輿論高度關注、人民群眾反映強烈的「老大難」問題。三是突出對國有資產的保護。試點地區檢察機關通過公益訴訟，為國家挽回直接經濟損失65億餘元，其中督促收回國有土地出讓金54億餘元、人防易地建設費1.26億餘元，督促違法企業或個人賠償損失2億餘元。

第二，促進了公益保護體系的不斷完善。檢察機關提起公益訴訟，有利於發揮法律監督職能作用，健全對國家利益和社會公共利益保護的法律制度。一是彌補行政公益訴訟的主體缺位。在行政機關不糾正違法或怠於履行職責的情況下，檢察機關通過檢察建議、提起公益訴訟等方式，督促行政機關依法履行保護公益職責，向人民法院提起行政公益訴訟，確保國家利益和社會公共利益得到有效保護。二是督促行政機關依法行政、嚴格執法。在行政公益訴訟中，訴前程序是必經程序，檢察機關通過提出檢察建議督促行政機關依法履行職責，增強了行政機關依法行政的主動性和積極性。同時，針對實踐中有些行政相對人不履行法定義務甚至抗拒行政機關處罰的情況，檢察機關通過公益訴訟介入後，也有利於維護行政執法權威和公信力。三是調動法律規定的機關和組織參與公益保護的積極性。在民事公益訴訟中，檢察機關積極與相關社會組織溝通，引導、支持、建議符合條件的社會組織以原告身份提起公益訴訟，並在法律諮詢、證據收集等方面提供專業支持和幫助，有利於形成行政機關、社會公益組織、司法機關共同保護公益的格局。

第三，檢察機關提起公益訴訟的制度設計得到檢驗。「兩高」在《授權決定》和《檢察機關提起公益訴訟試點方案》基礎上，先後制定《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，對相關具體程序作出規定。試點地區檢察機關針對不同案件的特點，探索運用支持起訴、督促起訴、訴前建議、提起訴訟等多種手段，共辦理生態環境和資源保護領域案件5579件、食品藥品安全領域案件62件、國有資產保護領域案件1387件、國有土地使用權出讓領域案件858件，覆蓋所有授權領域。各類案件在試點地區分布均勻廣泛，全部試點市（分、州）檢察院和91％的基層檢察院辦理了訴訟案件，涵蓋民事公益訴訟、行政公益訴訟、行政公益附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等案件類型。人民法院審結的236件訴訟案件中，一審、二審程序所有環節都有涉及，判決、調解、撤訴等結案方式多樣。全覆蓋、多樣化的試點探索使檢察機關提起公益訴訟制度頂層設計得到校驗。

第四，試點工作得到各方面肯定。黨中央、國務院《關於推進安全生產領域改革發展的意見》提出研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度；國務院《土壤污染防治行動計劃》及江西、貴州、福建三省貫徹落實中央辦公廳、國務院辦公廳《關於設立統一規範的國家生態文明試驗區的意見》實施方案，均明確要求積極推動檢察機關提起公益訴訟。人民群眾和社會各界對檢察機關提起公益訴訟的做法和成效予以肯定。今年全國兩會上，240餘位代表、委員提出議案、建議，積極評價檢察機關提起公益訴訟在保護國家利益和社會公共利益方面取得的成效，認為試點完善了公益保護體系，達到了預期目標，具有可行性和優越性，建議在全國推開。

二、《修正案（草案）》的主要內容

（一）關於案件範圍。《授權決定》規定檢察機關提起公益訴訟的案件範圍為生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域。這些領域直接涉及國家利益和社會公共利益，也是人民群眾高度關注的民生領域。《修正案（草案）》認真總結試點經驗，將檢察機關提起行政公益訴訟的案件範圍確定為生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域；將檢察機關提起民事公益訴訟的案件範圍確定為生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域。

（二）關於訴前程序。《授權決定》明確要求，提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟。試點中，超過75％的行政機關在收到檢察建議後主動糾正了違法行為。《修正案（草案）》繼續對此作出規定，檢察機關在提起行政公益訴訟前，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。民事公益訴訟中，在沒有法律規定的機關和有關組織或者法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的情況下，檢察機關可以向人民法院提起訴訟。法律規定的機關或者有關組織提起訴訟的，檢察機關可以支持起訴。

（三）關於具體程序。檢察機關提起公益訴訟是履行職責的職權行為，除了要遵循行政訴訟法、民事訴訟法規定之外，還應當遵循檢察機關履職的相關規定。鑒於《修正案（草案）》僅就檢察機關提起公益訴訟制度的原則性問題作出規定，為了規範、有序推進此項工作，建議授權「兩高」共同制定檢察機關提起、人民法院審理公益訴訟案件的具體辦法，報全國人大常委會備案。

《修正案（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。