城市化的下半場該怎麼踢？

　　用若干年時間，把人口5萬以上的鎮級行政區升格為市，是完全有必要的

　　城市化的下半場怎麼踢？

　　（刊發於《城市化》雜誌2017年第3期，有改動 ）

　　文/潘國堯

　　黨的十八大報告中提出要走中國特色的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，這就是當時熱傳的「新四化」。其中的新型城鎮化曾被認為是應對經濟發展新常態的一項重要國家戰略，並寄予擴大內需的很大希望。然而幾年過去了，這個戰略雖然一直在推進中，但是期間同時出現了一些新的國家戰略，地方政府的施政注意力因此有所分散，新型城鎮化推進過程中出現了一些「跑偏」的現象，比如人口過於向大城市集中使得「大城市病」越來越嚴重。與此同時，大量農民工進城又造成農村的空心化，土地撂荒，留守老人得不到照顧，留守兒童無法健康成長等。

　　在少數地區，新型城鎮化戰略又失之於盲動和冒進，一些地方政府以新農村建設為幌子大拆大建，農民被強制進城、上樓，土地被強制集聚，基礎設施和商業服務功能未能及時跟上，農民進城後的就業問題未能得到很好的解決……這一系列問題的出現確實需要人們重新審視新型城鎮化這個國家戰略。但同時，一些雜亂的聲音也多少給這個戰略在新形勢下的實施帶來了負能量，有必要對此進行再認識。

　　雜音一：小城鎮建設不是城市化的主流

　　持這種觀點的人認為，一些工業或商貿業發展較好的地區，小鎮要求升格設市的呼聲一直很高，有的強鎮為升格成為市都爭取了十多年，但一直未能成功，說明這個政策的實施還是有很大的阻力，特別是來自上一級行政主管機構的抵制將會非常強烈。還有一些專家認為，鎮改市只是一種行政區域管轄上的簡單升格和翻版，只會造成人員機構編製的重複設置，是一種行政浪費。

　　對上述第一個看法，最近中央高層的一些動向估計會讓這些人大跌眼鏡了。在剛剛結束的今年全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中明確指出：「要推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市群的輻射帶動作用。」

　　如果說政府工作報告只是一筆帶過的話，那麼3月23日《經濟參考報》上發布的一則重量級新聞就值得引起相關各方的高度重視了。這則新聞的標題是「城鎮化試點啟動：重點在鎮改市」。新聞明確報道說，國家將選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮，按照城市設置和簡化行政機構聯動原則，探索新設市的行政管理模式。該報還獨家披露，國家發改委、財政部、國土部、住建部等11個部委最近聯合下發了國家新型城鎮化綜合試點通知，要求各省選擇符合條件的不同層級市、鎮作為試點在今年8月底前上報國家發改委。

　　業內人士表示，當前城鎮化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口，集中優勢資源設置試驗區。尤其要針對人口10萬以上的建制鎮，開展新型設市模式試點，這也將成為近中期推進新型城鎮化的重點。

　　應當相信，在最高層的決策和一系列嚴謹的政策措施推進下，來自強鎮大鎮上一級行政機構的阻力是很難有所作為的，包括鎮改市在內的小城鎮建設一定會成為新型城鎮化的主流。無論是解決「大城市病」，還是解決農村「空心化」，重視小城鎮建設都是一劑良藥。

　　至於第二種看法，既然中央將此次鎮改市政策定位為「新型設市模式」，就一定不會是簡單的行政升格翻版。而且，對於一些早已具備了鎮改市條件的鎮來說，比如浙江樂清市的龍港鎮，人口已經突破40萬，已經是中西部地區兩三個縣的人口規模。如果龍港還是按照鎮級規模統籌財權、事權、地權和人權（編製），肯定是很不公平的，而且還會嚴重影響行政管理的效率。比如一般的鎮級公安機構就是一個派出所十來個警員的編製，即使對龍港這樣的強鎮破例設公安分局，也頂多是上百個編製，用這上百個編製如何管得了幾十萬外地打工人員？所以在不得已的情況下，很多嚴格意義上不具備執法資格的協警、輔警活躍在一線治安現場，出了問題誰負責？類似中小學教師編製、公立醫院規模等都遇到了同樣的問題，亟需以鎮改市的突破來解決這些問題。

　　雜音二：現在不是把小城鎮做大規模的時候

　　有專家認為，歐美一些發達國家經過了幾百年時間才實現了城市化，我們現在正是需要擴大原有大城市的規模，集聚城市人口的時候，認為小城鎮是為那些還在大城市創業和發展的人養老殿後準備的，眼下可以適度滯後發展。

　　但是李克強總理在今年的政府工作報告上明確提出：超千萬人口的大城市和特大城市以人口疏解為主，鼓勵進城農民工在三四線城市落戶。顯然，中央高層的思路有所調整，三四線城市對人口的吸納能力將得到增強，一度沉寂的「撤縣設市」和「撤鎮設市」熱潮可能會重新出現，而小城鎮建設也有望順勢而為，往各級城市的副中心或衛星城市方向靠攏。

　　作為世界上人口最多的國家，中國的國情決定不可能複製發達國家的做法。正是因為這些年來忽視了小城鎮建設，忽視了對二三線城市的投入，導致大量農民進城，特別是進入大城市尋找生存和發展的機會，這直接造成了北上廣深等一線城市交通擁堵、房價飛漲、就業形勢嚴峻、醫療教育資源緊張、環境破壞嚴重等一系列問題。與此同時，一些特色產業比較發達的中小城市和小城鎮，因為本地青壯勞動力的大量外流而出現了用工荒，這種狀況甚至導致一些已經完成了資本原始積累的本地行業龍頭企業被迫將企業的一部分生產和管理功能也向大城市集聚，客觀上加重了大城市病。

　　過去人們常說，小河有水大河滿。但如果小河的水都流向了大河，或者小河的水被人為地抽干供應大河，那麼大河有水的日子還會長嗎？　　雜音三：農民都進城了，誰來養活中國人？　　持這種觀點的人認為，中國有10億農民，是一個傳統意義上的農耕文明國家。如果向西方國家學習，力推城鎮化，農民都進城了，那麼多的土地誰來耕種？誰來養活這個世界上最大的人口大國的人們？　　首先我們看中國的城鎮化率與當前發達國家之間的差距。根據2011年公布的數據，美國當年的城市化率為82.4%，英國為79.6%，法國為85.8%；而城市化率位居前三的世界主要國家分別是阿根廷92.5%，日本91.3%，澳大利亞89.2%。根據最新的數據顯示，2016年中國國家統計局發布的常住人口城鎮化率是57.35%，公安部發布的戶籍人口城鎮化率僅為41.2%。作為世界第二大經濟體，城市化率與發達國家之間的差距竟然如此之大，這怎麼看都不符合經濟全球化背景下中國的發展實際。　　再說誰來種地的問題。農業現代化是與新型城鎮化一起列入十八大國家戰略的「新四化」之一。正是因為大量青壯年農民進城打工造成了農村大量土地的拋荒，就更需要對農田實行規模化生產和經營。而且80後90後以及00後這些在互聯網背景下成長起來的新一代農民，即使有少數願意留在農村發展，也不可能像他們的父輩祖輩一樣日出而作日入而息，延續幾千年的農耕習俗。農業的規模化經營、多元化開發、智能化種養殖一定是眼下和今後中國農業的發展方向。新一代農民進城轉型的大趨勢無法改變。　　雜音四：中國當前的城市已經夠多了　　中國的城市是否已經很多了？我們還是先來看一組數字的對比：美國的國土面積是963萬平方公里，僅比中國多3萬平方公里；美國的人口是3.2億，中國是14億；因為美國對「市」的定義不是很清楚，僅以人口比較集中的行政區來統計，具有市級功能的居住區有23435個，中國現在明確以「市」定級的城市是657個；美國的城市化率是80%—90%，中國2016年的最新統計是57.35%；美國10萬人以上的城市有275個，中國10萬人以上的特大鎮就有238個，5萬人以上的大鎮有885個。　　如果僅僅從特大城市的人口集聚上看，美國的紐約有8000多萬人口，加利福尼亞接近4000萬人口，芝加哥接近3000萬，前三名的城市人口都比中國的北京和上海要多許多。但是美國大城市的各種配套設施和服務都十分發達，「大城市病」解決的比較好。中國的北上廣深，人口最多的也沒有超過2500萬，但是交通擁堵、環境污染嚴重、就業壓力大、就學就醫難，不要說再增加發展空間，就是不抓緊疏解人口，這樣的大城市都難以管理了。　　14億和3億之間有4倍到5倍的人口差異，這些人口的安置是一件令人十分頭疼的事。大家都往大城市跑，都是沖著各種優勢資源去的，如果國家再不把這些優勢資源分散，光把眼睛盯著大城市，那麼，大城市化的趨勢是沒法改變的。截止2016年，中國有28000個鎮級行政區，如果把拉動內需的各種政策向這28000個行政區傾斜，而不是只盯著那些首善之城，使更多的城鎮能容納更多的人口，使更多的小鎮具備城市的功能，這無論如何是一件好事。　　從這個角度看中國，城市不是多了，而是太少了！用若干年時間，把人口5萬以上的鎮級行政區升格為市，是完全有必要的。　　雜音五：大城市還不夠大 其實早在5年前，就有專家認為北上廣等大城市控制發展的做法是不對的，甚至認為都不該有這種思路。但是回頭看這幾個大城市，這5年里都發展成了什麼模樣？北京人口膨脹，霧霾越來越嚴重，被迫向通州要「城市副中心」；上海處心積慮擠兌外地人，還是沒法控制交通擁堵的老毛病；廣州和深圳的高房價逼走了多少的年輕人和創業者？　　有人認為，城市化已進入「下半場」，即從城市化到大城市化。但是我們已經做好了大城市化的準備了嗎？專家可能會說，東京集聚了全國差不多1/4的人口，美國的一半人口集中在紐約、加利福尼亞、芝加哥等幾個特大城市，就是像墨西哥這樣的發展中國家，大部分的人口也集中在墨西哥城等少數幾個大城市。認為我們有10億農民，把他們中的一部分人吸引到大城市，既擴大了城市規模，又解決了這部分人的就業，這是兩全其美的好事。　　問題是，從城市化到大城市化，並不是擴大供地那麼簡單，也不是人口集聚就能達到目的。我國一些大城市的基礎設施，比如市內交通，單個看似乎也沒啥問題，比如北京的地鐵已經在運行的就已經有十幾條，上海的虹橋樞紐從設計到建設到運行都是全球一流水準的，深圳的公交系統也是十分發達的。但為什麼這幾個大城市依然擁堵呢？　　其實這三個大城市加一塊還沒到紐約的人口，似乎紐約從來都沒有像這三大中國城市那樣擁堵過。東京的人口有3000多萬，現在依然秩序井然。箇中原因，關鍵在於大城市周邊的城市群建設得好。比如東京城市圈，實質上3500萬人口包含了千葉等多個衛星城，很多人口基本是在衛星城生活的，東京只是一個辦公場所。當然，在城市圈內部，各城市之間的交通網路十分發達，其他服務也能跟得上城市的發展。現在珠三角交通一體化在規劃設計和建設層面已經在向都市圈方向發展，這是一個好現象。　　說到底，在符合中國國情的前提下，目前大城市要做大的說法還是值得商榷，城市化的下半場比較可以接受的說法應該是從大城市化進展到大都市圈化。而都市圈化的核心是要把那些三四線城市做大，其中包括縣改市政策的再次被重視，包括鎮改市的全面啟動。
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