【黨風·回顧】職能轉變的基層困境：轉不動 幾多愁

2014年第8期文章

「面對黨委政府加派的工作，如果一味推抵，往往會僵化關係，但勉為其難地服從，又會使得「三轉」流於形式。」作為粵西地區某鄉鎮的紀委書記，老劉向記者指陳當前職能轉變中的基層困境，語氣里夾帶著一絲左右為難與力不從心的無奈。

不少鎮（街道）紀委書記同樣有著「轉不動」的煩惱。有的鄉鎮征地拆遷任務繁重，有的鄉鎮「兩違」整治工作複雜，有的鄉鎮綜治信訪壓力山大，一旦紀委書記分管了所屬鄉鎮最棘手的事務，肯定會難以保證時間、精力抓主業，當然也不利於紀委本業的開展。

當前，全國各地以及全省各級紀委正掀起狠抓「三轉」的熱潮。然而，上行下難效，制約「三轉」的各種問題仍真真切切地困擾著一些基層紀委，不會轉、不願轉、不真轉的困局依舊存在，阻力不小。

從不願轉到不好轉

一縣直單位的紀檢組長，因分管了一個工程建設的項目，對該項目建設中的一些事務手握足夠的話語權，還可以領取到補助。因此，當職能轉變的信號釋放出來之時，這位紀檢組長頗有種「割肉之痛」——他不願轉了。

受利益牽絆不想轉的現象雖並不多見，卻亟需正視。在基層，少數紀檢監察幹部對無權無利的麻煩工作都主動推出去，但對項目建設和財務審批等帶點「油水」的工作，卻不願割捨。還有一些紀檢監察幹部，認為不分管點職能部門的其他業務，在單位里沒有話語權，領導看不起，下屬不買賬，擔心自己被邊緣化，影響自己的政治前途，也不想轉。當然，也有人認為專司監督工作，既難出成績、又容易得罪人，擔心個人出口變窄、發展遇到「天花板」，政治成長受限。

然而，絕大多數的紀檢監察幹部並不是真的不願轉、不想轉。一些地方、單位之所以虛轉、空轉，莫過於不會轉、不好轉。舉例來說，職能的轉變難免牽涉到機構的調整。由於沒有文件對基層紀檢監察機關內設機構作出明確規定，目前基層紀檢監察機關內設機構不統一。如一些紀檢監察機關並未設置案件監督管理室、幹部室等，不利於有關業務工作的上下對接。隨著主業意識的增強，以及全省查辦腐敗案件體制機制改革試點工作的推行，各地也迫切需要設立案件監督管理室。有的地方糾風辦本就沒有單獨設立科室、無人員編製和領導職數，只由相關科室領導兼任，按照當前機構編製「撤一建一」的原則，若要新增一個紀檢監察室和案管室，必須相應減少其他兩個職能科室。這樣的機構設置會導致部分紀檢監察職能受到一定程度的削弱，顧此失彼，結果是職能得不到有效發揮。但內設機構調整牽涉到力量布局，如果「上下一般粗」，罔顧本地本部門的實際情況，又會滋生出新的問題。因此，如何既注重工作銜接，又體現個體差異，推動職能轉變的順利開展，仍有待商榷。

令人擔憂的履職環境

履職環境的制約同樣拖累了「三轉」。

在今年5月舉辦的紀檢監察機關「轉職能、轉方式、轉作風」專題研討班上，南京市委常委、市紀委書記龍翔舉了這樣一個例子：他本人曾作為市動遷拆違治亂整破領導小組的副組長，直接指揮拆除了一處面積達8萬平方米、三任市委書記多次批示都沒有拆掉的巨型違章建築。

難能可貴的「功績」卻掩蓋不住紀檢監察工作發散有餘、聚焦不足帶來的「越位、缺位、錯位」之弊。一位在紀檢監察系統工作20餘年的基層紀檢幹部坦承，黨委政府的信任與普通百姓的期待使得紀檢監察機關的戰線越拉越長，任務也越來越重。即使在中央紀委提出「三轉」後，個別黨委政府對紀檢監察機關轉職能的認識仍然不足，認為紀檢監察機關辦事有權威，紀檢監察幹部信得過，認為「任何工作如有紀檢監察機關到場就能保證公平公正，具體工作如有紀檢監察機關參與就能保證安全和效率」，因此對於一些風險等級較高的工作，往往要「請」出紀委出面監督才放心，卻忽略了任何工作本身就應該依法依規進行這一前提，在認識上轉不過彎。再加上紀檢監察機關大部分人、財、物都還要接受地方領導，依附性強，在一些工作安排上存在與紀檢監察機關轉職能的要求難於一致的現象，對於如何取消或退出不屬於紀檢監察職能職責範圍的議事協調機構的範圍和方式尚不明確。

在紀檢監察幹部看來，即使他們參加了，在某種程度上也只是按例出席的「場面人」，投入了時間精力，最後卻只淪為一個「花瓶」，根本難以行監督之實。

珠三角某市的紀檢監察機關對此深有體會。今年市委市政府部署了一個民政內容的中心工作，在領導小組下設了6個專責小組，責任部門涉及包括監察局在內的30多個職能部門，該市監察局具體參與「實施政府購買服務制度化建設項目」。儘管該市監察局多次表示按照轉職能的要求不派員參與招標文件審查、土地議價等會議，但一些領導認為只有邀請紀檢監察機關參與了，才具有合法性和權威性，如若不能參會還需專門向分管市領導請假。據統計，今年以來，該市監察局派員參加該類會議達20多次。而實際上，紀檢監察機關參與專業領域的審查只起到擺設作用，而且很多時候一個電話就要到場，對文件、政策中存疑的問題無暇細看，對工作程序以外的「上有政策、下有對策」等行為更不能從深層次進行有實質意義的監督檢查，不由自主地充當了保護工具。

職能部門的慣性依賴

與紀檢監察機關的「角色突前」相對應的，是相關職能部門的「隱身事後」。

村民感覺拆遷補償有「貓膩」，希望紀委主持公道；招商引資進展緩慢，希望紀委快馬督辦；企業非法排污，希望紀委調查處理。與此同時，對城市拆遷、招商引資、企業環保等工作負有「第一監管責任」的政府職能部門卻卸下包袱，疏於履職。

事實上，轉職能不僅僅涉及紀檢監察機關，也涉及主責部門工作的重新調整和安排。但由於相關職能部門習慣於藉助紀檢監察機關的權威和手段去推動工作，有時甚至還出現「協調變牽頭、牽頭變主抓、主抓變負責」的現象，紀檢監察機關要想從一些領域退出協調難度大，很難徹底抽身。

對於一些基層紀檢監察機關而言，「轉職能」常常面臨「一個巴掌拍不響」的尷尬。例如，在今年初的徵求意見階段，粵西某縣級市針對牽頭負責的「窗口行業規範化服務」事項與市創文辦多次協調，建議交還市直機關工委牽頭負責，結果仍然不予採納。因此，按照市創文辦的分工要求，市紀委今年不得不承擔了在全市部署開展「微笑服務」活動等大量與主業無關的工作，導致其他職能部門在推進工作時「往後躲」，職能部門的職能被替代。

政府職能部門對紀委的慣性依賴如果難以打破，「轉職能」就會落得一句空談。而職能部門的「不放手」，不僅是思想觀念在作祟，也與相關指引不夠明確有關。中紀委再次調整議事協調機構後，保留或繼續參與僅10來個。但上級機關工作往往範圍比較廣、宏觀性比較強；越往基層，工作就越為具體，基層紀檢監察機關所參與的議事協調機構也更多更繁雜，對於哪些該撤、哪些不撤，多持觀望態度。在此期間，地方議事協調機構仍在繼續新增，黨委政府、相關職能部門以參照上級或以往做法為由，紀檢監察機關繼續被列入議事協調機構。

轉不動，幾多愁。作為推進紀檢監察機關自身改革發展的必然選擇，「三轉」原是一項使紀檢監察機關從「大包大攬」的繁重事務中解放出來，從「全面出擊」的欠妥做法中解放出來的改革，然而，面對重重掣肘，這種「解放」反而成了「負重」。要使「三轉」工作真正「轉得動」、「轉得快」，離不開上級紀委的指導，離不開黨委政府的支持，離不開職能部門的配合。只有形成認識上的統一與行動上的協同，「三轉」才能更加順滑，在「瘦身」中「強身」，在「減負」中「增力」，一改過去「貪大求全軟無力」之象，帶來「凝聚力量促清廉」之效。（本文參考了省紀委辦公廳的相關調研材料）