為什麼修改行政訴訟法?--行政訴訟法修正案爭論點之四

為什麼要修改行政訴訟法?我們應當了解這次修改的背景。

此次修正案是25年的第一次，其修改力度之大令許多人不理解。作為這個修改活動的積极參与者，我對行政訴訟法修正案(以下簡稱修正案）持肯定態度，並認為其將對於社會進步將有重大影響。就此介紹有關背後的情況。

1、主觀上原因

中國共產黨經過65年的執政，黨內對依法治國的基礎是依法執政，這一點已經是共識。依法執政的核心應當是依法行政即依據憲法與法律的規定管理國家的行政事務。而行政權力能否得到有效的監督與約束則是依法行政的必要條件。森林法則顯然不適用於政權交替，至少不符合大多數人的利益。

25年前，執政者看到了這個問題，出台了中華人民共和國的《行政訴訟法》，使依法執政上了一個台階。但是，此後的執行情況並不理想，行政訴訟制度離「法治國家」的要求，離讓人民群眾感到公平正義與構和諧社會的根本要求還有著巨大的差距。行政訴訟在解決行政爭議方面所起到的作用，尚得不到人民群眾的由衷認同，我對此是深有體會。

2、客觀上的原因

現在的行政訴訟法的確無法適應形勢發展的需要。

作為長期關心不動產徵收制度並以行政訴訟作為解決拆遷糾紛途徑的執業律師，當然希望征地拆遷矛盾能進法院解決，盡量防止極端事件的發生。遺憾的是，我在長期的實踐中感受到的是法院立案難、審判難、執行難的問題十分嚴重，導致許多被征地、拆遷人難以得到司法救濟而踏上上訪路。據有關部門統計，2013年，全國信訪系統接待超過1000萬人(次)，其中涉及到對行政機關的行政行為有爭議的超過600萬件。其中由於被征地、拆遷的原因佔了40%左右。近年來，各級人民法院受理的行政案件每年不到14萬件，而作為行政機關自我糾正錯誤的行政複議受理行政複議還不到10萬件，二者合計只佔當年行政糾紛的3%。這麼多的行政糾紛沒有進入法律途徑解決問題，而是沉澱在信訪路上，表現出行政訴訟制度已經處於架空的邊緣。這裡有法官們的法律意識的原因，也有法律本身存在缺陷的原因。這個問題不解決，依法治國實在是空談。任何國家都無法承擔超過居民人口1%的不間斷的上訪.為此，建立真正的行政訴訟制度才有真正的依法治國。全國人大啟動的修改《行政訴訟法》工作，並且真正的實施這個法律就十分重要。

3、中央的決心

為解決法律本身的問題，全國人大啟動了25年來的首次大修改。這是人們預料之中但有些期盼的立法大動作。2013年12月，第十二屆全國人大常委會第六次會議初次審議了《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》。2013年12月31日至2014年1月30日，修正案草案在中國人大網公布，向社會公開徵求意見。之後，根據全國人大常委會組成人員和各方面的意見，對修正案草案作了修改，形成了《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案二次審議稿）》。2014年8月，第十二屆全國人大常委會第十次會議對修正案草案二次審議稿進行了審議並將《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案二次審議稿）》在中國人大網公布，社會公眾可以直接登錄中國人大網提出意見，也可以將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會。2014年10月16日，全國人大法工委召開《行政訴訟法修正案（草案）立法評估會》，進行了評估論證。我參加了這個論證活動，深有感受。

在10月27日人大常委會召開之前，中國共產黨十八屇四中全會明確了全面推進依法治國的重大任務，修改行政訴訟法是其中的措施之一，尤其是全會超出<修正案(建議稿)>的內容，將立案案審查制度改為立案登記制度，對於人大常委會通過修正案起了推動作用。2014年11月1日，中華人民共和國主席習近平發布了第十五號中華人民共和國主席令，公布了《全國人民代表大會常務委員會關於修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》並自2015年5月1日起施行，已經順理成章。

4、修正案的核心改變

我們首先要看到修正案的核心改變是將第一條修改為：「為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法」。與原法條對比，就可以發現存在一改、一增、一減。

一改:將原來的正確、及時審理行政案件改為了公正、及時審理行政案件。

一增:增加了」解決行政爭議」六個字。

一減:減去了「維護和監督行政機關依法行使職權」中的維護和三個字。

從上述一改、一增、一減，我們可以清楚地立法目的調整的思路，表達了最高權力機關此修改活動的目的。

「解決行政爭議」是此次修改的核心，也是該法實施的目的。長期以來，許多地方的行政審判活動流於形式，不解決行政爭議，致使行政訴訟制度無存在意義。至於原來的規定行政訴訟居然要維護行政機關依法行使職權，那讓法院怎麼辦？模糊了司法監督的職能，同時也是目前民眾信訪不信法的主要原因。