特朗普稅改：能讓美國再次偉大嗎？

當年，里根以變革者形象橫空出世

隨後高舉新自由主義大旗

通過減稅、節支、減少政府干預

幫助美國經濟走出了滯漲怪圈

開創了里根經濟學的奇蹟

但特朗普面對的現實卻是

新自由主義已經千瘡百孔

特朗普稅改：能讓美國再次偉大嗎？

本刊特約撰稿/李靜

本文首發於總第831期《中國新聞周刊》

儘管節日氣氛漸濃，特朗普卻很難像以往那樣輕鬆地期待聖誕假期的到來。

11月21日，按照白宮傳統，美國總統特朗普意氣風發地赦免了兩隻火雞，使它們成為成千上萬火雞中的幸運兒，免於成為感恩節大餐。這個例行儀式也開啟了很多美國人一直持續到聖誕節和新年的「節日季」。

不過，在特朗普這種看似輕鬆愉快的表現背後，他想為美國人民送上的聖誕大禮卻即將迎來最後關頭，並挑戰重重。感恩節假期結束後，美國參議院將就特朗普全力推動的稅改方案投票，而特朗普本人已經向支持者誇下海口：要把以減稅為主要內容的稅制改革作為「一個偉大、巨大、美妙的聖誕禮物」送給美國人民。

富人收禮，中產埋單？

特朗普政府的稅改思路，已經基本落實在美國參眾兩院的稅改法案里，主要包括將公司稅從35％削減至20％、廢除遺產稅等稅種、廢除州和地方政府稅收抵扣、簡化稅率和提高各檔起征點等。

無論從設計者的初衷還是方案的實際效果看，減稅的確是特朗普及共和黨人稅改的核心要旨。特朗普稱之為「大禮」，亦多半是出於此意。但這大禮究竟有多大，收禮的是哪些人，卻是另有乾坤。

10月下旬，特朗普在保守派智庫傳統基金會演講時，信心滿滿地宣稱稅改方案將「為努力工作的中產階級家庭減稅」，同時還將通過降低公司稅率等手段把中小企業的稅負降至80年來的最低水平，激勵美國公司把海外利潤轉移回美國。

然而，美國智庫預算和政策優先中心的研究顯示，如根據眾議院的方案實施稅改，到2017年，減免的稅金中將有45%流向年收入50萬美元以上的家庭，有38%流向年收入100萬美元以上的家庭；而按照參議院的方案，年收入低於7.5萬美元家庭的稅負將會增加。美國稅務政策研究中心的分析也認為，目前稅改方案將導致收入水平位居前1％的富裕人群所獲減稅的比例，超過收入低於他們的人群。同時，眾院的稅改方案還會在10年後造成31%的中產階級家庭稅負增加。

廢除遺產稅也是特朗普政府稅改方案的一項重要內容。目前遺產稅的免稅額度設定為「單身560萬美元，夫妻1120萬美元」，廢除該稅種會讓哪個群體受益，一目了然。

對於稅改方案中個人所得稅的減免，美國媒體援引紐約大學教授巴徹爾德的分析認為，有7000多萬美國人收入太低，無需繳納個人所得稅，三分之一的納稅人收入達不到稅改方案的抵扣和豁免標準，因此也沒有任何意義。

對於減稅造成財政損失的詬病和質疑，特朗普和許多共和黨人都表示，將在減稅的同時採取措施堵住稅收漏洞。但目前參眾兩院的稅改方案，還是會造成未來10年內美國聯邦政府財政赤字增加1.5萬億美元。共和黨方面稱，減稅會促進美國經濟增長，不僅將增加就業，而且還將促使政府財政收入增加。但經濟學界普遍認為，這種想法純屬一廂情願，太過樂觀。

正因為如此，民主黨人對特朗普稅改方案大加鞭笞，稱特朗普是在劫貧濟富。眾院少數黨領袖、加利福尼亞州眾議員南希·佩洛西表示，共和黨人提交的不是稅改法案，甚至不是減稅法案，而是稅改騙局。

在經濟學界，特朗普稅改也受到廣泛抨擊。美聯儲前主席艾倫·格林斯潘和四名諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨、保羅·克魯格曼、安格斯·迪頓、理查德·賽勒明確表示反對當前稅改方案。英國《金融時報》首席經濟評論員、著名經濟學家馬丁·沃爾夫發表評論文章稱，共和黨正在通過稅改鞏固財閥統治。

困難重重的「最後十里」

儘管從一開始就飽受各界的質疑、黨內的爭議和民主黨的反對，但對執拗的特朗普來說，稅改依然勢在必行，一場「攻堅戰」在所難免。

他選擇了速戰速決的方式。今年初上任不久，特朗普便與其經濟團隊將推動減稅作為執政首年博取「早期收穫」的重點領域。經過初期對各方的試探，4月，在各方尤其是共和黨黨內仍對稅改方案的一些具體問題存在嚴重分歧的情形下，財長史蒂文·姆努欽宣布，將出台「史上最大幅度的減稅」舉措。

9月，美國眾議院籌款委員會、參議院財政委員會和特朗普政府方面發布了「改革我們破碎稅制的聯合框架」的稅改初步方案。雖說此前特朗普想方設法爭取民主黨中間派支持，但這一方案並未廣泛徵求意見，被抨擊為暗箱操作，甚至有消息稱，該框架是眾議院議長瑞安、參議院多數黨領袖麥康奈爾、眾議院籌款委員會主席布拉迪、參議院財政委員會主席哈奇等國會共和黨巨頭，與財長姆努欽和白宮國家經濟委員會主席科恩等少數要員炮製的。

在一個月之後參議院和眾議院分別通過的2018財年聯邦政府預算決議，允許未來十年內增加1.5萬億美元財政赤字，並允許參議院以51票簡單多數通過稅改法案。這為兩院通過特朗普政府的大規模減稅計劃降低了門檻。

11月16日，眾議院在未經過任何聽證會的情況下，通過了該院版本的《減稅及就業法案》，但民主黨議員無一投贊成票。次日，參議院「財政委員會」同意將稅改法案提交全院審議。

據說，稅改法案能夠在數月內有如此進展，與姆努欽和科恩長袖善舞密不可分。按照共和黨黨內的說法，他們二人「以精明的立法捭闔達成了政治的必需之舉」。

從進度上看，稅改闖關距離白宮橢圓形辦公桌的簽署儀式已只有一步之遙。然而，「行百里者半九十」，特朗普政府想在短時間內完成這最後這十里，難度著實不小。儘管稅改法案在參院只需獲得51票支持便可獲得通過，但特朗普政府對於爭取51票並無把握。

美國參議院100個席位中，目前共和黨人佔52席，民主黨46席，獨立人士2席。稅改法案要想穩獲通過，特朗普政府必須確保黨內只丟一票。但據美國媒體報道，前總統參選人、共和黨元老麥凱恩等多名重量級議員對稅改法案有異議。此外，威斯康星州參議員羅恩·約翰遜認為當前稅改法案有利於大公司，而非小企業；緬因州參議員蘇珊·科林斯擔憂稅改法案中有關廢除強制醫保的規定會造成參保人員保費增加，同時認為應減少公司稅削減幅度，增加地方稅抵扣；田納西州參議員鮑伯·科克和亞利桑那州參議員傑夫·弗雷克擔心減稅造成政府財政赤字。

由於每州僅有兩名參議員，且任期長達6年，因此參議員的個人聲望和獨立性遠高於眾議員，想通過黨內領導層推動參議員服從大局的難度也更大一些。

即便稅改法案在參院獲得通過，參眾兩院領導層還必須統一文本。兩院版本在部分具體內容上有不小差距，譬如眾議院不能接受參議院版本中廢除州和地方稅收抵扣的內容，參議院出於自身規則無法接受眾議院版本中在造成預算的情況下使用「預算協調程序」。眾議院版本也並未像參議院那樣下調最富裕人群的最高邊際稅率，並完全廢除了遺產稅，而參議院版本並未廢除。目前看，統一文本之路也不會太平坦。

就算兩院談妥統一文本，此後還得再度就統一的文本進行投票，通過後方能送白宮由特朗普總統簽署成法。顯然，特朗普要想在一個月內克服上述黨內和兩院的分歧走完程序，如期送上「聖誕大禮」，實在是困難重重。

「局外人」總統的奮力一搏

正如美國財長姆努欽所言，對於執政首年的特朗普政府來說，稅改法案是 「重中之重」。

美國總統執政，也講究初戰必勝，先聲奪人，抓住時機推動一些可以青史留名的重大成就。這是因為一方面在執政首年挾勝選之勢來啃一些執政的硬骨頭，與隨後幾年或有中期選舉干擾，或有著眼連任的民意顧慮相比，羈絆要小得多；另一方面，執政之始新總統及團隊也的確需要幾項拿得出手的政績來證明自己不是只會夸夸其談的清流，也不會忘掉自己的競選承諾。

特朗普靠「讓美國再次偉大」的口號上台，信誓旦旦地要在內政上有所作為，尤其是聲稱要為民主黨過去8年執政犯下的錯誤撥亂反正，在今年初上任後四面出擊。

一上台，特朗普便著手推動新的醫保法案，但由於牽涉面廣和民主黨人的堅決反對，新醫保法案始終未能在參院通過。無奈之下，特朗普只能在10月以行政令的形式削弱奧巴馬醫改法案的效力。

在移民問題上，特朗普甫一上任就簽署的限制敘利亞、伊朗、蘇丹、利比亞、索馬利亞和葉門等6個國家公民入境的行政令，遭遇廣泛質疑和反對，並被有關聯邦地區法院和上訴法院裁定為違憲。儘管最高法院此後判決該行政令大部分內容均可以繼續執行，但其合法性一直未能明確。

對於加強銀行業監管的《弗蘭克-多德法案》這一奧巴馬重要政績，特朗普簽署行政命令重新審視法案內容，並未像競選時所聲稱那樣，要推動廢除。

從力度和影響上講，上述成績均差強人意，既缺乏一錘定音的震撼力，又不夠有歷史性的深遠意義。毫無疑問，只有能在聖誕節前簽署稅改法案，實現30多年來美國稅制的重大變革，才能為特朗普執政首年樹立一座豐碑。

而且，從歷史經驗看，這項革故鼎新、影響深遠的稅改法案如獲通過，也將使特朗普足以傲視，或者至少平視近幾位前任。考慮到特朗普「圈外人」的出身，這更將是了不起的成就。

幾位前任中，奧巴馬執政首年不顧一切強推醫保改革，儘管法案成功地在當年年底通過兩院投票，但也導致共和黨強烈反彈，民意嚴重撕裂，其支持率嚴重下滑。柯林頓執政第一年則因為考慮到政府財政赤字過大的現實，不得不在中產階級減稅這個重大競選承諾上食言。只有小布希因為碰上911事件，順水推舟地把國家安全問題作為重中之重，並且發動了一系列「反恐戰爭」，但其複雜影響直到今天仍未消退。

特朗普和共和黨人堅持稅改的還有一條重要理由，是美國稅收的不合理之處影響了企業乃至國家的國際競爭力，這其中也不乏實情。

美國35％的公司稅率，居西方國家之首。橫向比較，英國20％，愛爾蘭僅為12.5％，荷蘭和西班牙均為25％，德國接近30％，法國為33.3％。同時，美國還是全世界少數對本國企業全球收入徵稅的國家。這導致多年來，許多美國企業通過所謂的「倒置」操作避稅，即在海外收購外國公司，將總部遷往稅率較低甚至零稅率的國家避稅。近年來，漢堡王、美敦力、江森自控等企業均曾實施「倒置」操作。儘管美國歷屆政府數次出台法規加以限制，但學界普遍認為，在操作細節上增加阻力治標不治本。

同時，美國法律賦予美國公司在境外利潤延遲納稅優惠，規定企業可以在海外留存利潤。這就造成美企海外利潤如匯回美國國內，需按35％的稅率納稅，但如留存在海外則不用納稅。這使得美國跨國公司將利潤留存在海外。據統計，這筆資金大約有2.6萬億美元。

此次參眾兩院的稅改方案都不再對企業的海外收入徵稅，僅對利潤率比較高的海外分公司徵收10%的所得稅，同時對企業一次性將海外資產轉移回國內按較低稅率徵稅，希望以此激勵美國公司利潤迴流。特朗普本人則明確宣稱，將通過稅改恢復美國的競爭優勢，為美國工人創造更好的工作和更高的工資。

不過，減稅能否對美國經濟和社會產生特朗普和共和黨人宣稱的那種效果，現在看並不樂觀。

近年來，美國社會民意撕裂，政治極化，其中一個重要原因便是普通民眾實際收入停滯甚至下降，生活日益困頓。但與此同時，美國企業的競爭力並未下降，微軟、谷歌等新興產業引領全球，波音和三大汽車製造公司生機勃勃，只不過是企業的繁榮未能轉化成民眾的福祉。美國的競爭優勢並未削弱，問題的癥結並不在此。學界層面比較流行的一種觀點認為，美國經濟面臨既有自動化和產業升級帶來的結構性問題，又有財富日益集中的不公平和不平衡發展困局。

從理論上看，目前的稅改方案可能增加美國企業的成本優勢，增強美國對企業的吸引力，但在全球化帶來的資源和信息布局的劇烈變動面前，這樣的優勢能否轉化為現實增長，還很不確定。更何況，稅改已被公認為對大公司和富豪更有利，這將加劇已然很嚴重的收入不公。

美國媒體普遍認為，上世紀80年代，里根政府的大規模減稅的促進了經濟繁榮，但當時減稅前美國最高稅率高達70％，目前最高稅率僅為當時的一半，此輪減稅的邊際效應，是否還像當時那樣顯著，要劃一個大大的問號。

此外，特朗普富商出身，本來就對徵稅有深深的反感，他曾多次對政府徵稅支持社會福利支出大加鞭笞。特朗普政府及國會共和黨人執著於減稅，其出於自身境遇和角度看待問題的片面和偏執也是最受質疑的方面之一。

一個離經叛道的「局外人」，在時代大潮中因緣際會，出人意料地成為美國總統。在這個意義上，特朗普曾自比里根，外界也常將他與里根相提並論。遙想當年，里根以變革者形象橫空出世，隨後高舉新自由主義大旗，通過減稅、節支、減少政府干預幫助美國經濟走出了滯漲的怪圈，開創了里根經濟學的奇蹟。而在新自由主義已經千瘡百孔的今天，「新版里根」能夠讓美國再次偉大嗎？

值班編輯：庄兼程

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