行政複議中的「複議前置主義」

《行政複議法》第三十條第一款規定：「公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。這被認為是行政複議中的複議前置主義的規定。」這一簡單規定對公民、法人或者其他組織的行政救濟途徑進行了較大的制約，必須進行深入研究。

該條第一款規定了「複議前置主義」，即涉及九大資源的侵犯所有權或者使用權的情形，應當先申請複議，然後才可以訴訟。那麼到底哪些行為才適用行政複議前置？

行政複議法實施後，山西省高院審判實踐中，對因自然資源所有權或使用權引發爭議的行政訴訟案件，哪些應適用複議前置程序存在不同意見。

一種意見認為，適用複議前置程序的案件應具備兩個條件：一是相對人認為具體行政行為侵犯了自己合法的使用權或所有權；二是相對人必須「依法取得」了所涉自然資源的所有權或使用權，即必須持有手續完備的使用權或所有權證或法院的裁判文書。這類案件包括不服收回、撤銷或變更所有權或使用權證、許可證的，不包括確定自然資源權屬的行政案件。

另一種意見認為，相對人認為自己已經「依法取得」了自然資源所有權或使用權的情況比較複雜，有些雖未取得有關證件，但已實際使用多年，他人也無異議，有些存在爭議雖經有關部門解決多次仍無結果，爭議當事人或多或少都有一定證據或理由認為依法應由自己所有或使用，法院也一時無法判定，因此當事人提起訴訟的，都應先經過複議，這類案件不僅包括前述案件，也應包括不服確權決定的案件。

山西高院審判委員會經過研究，原則上同意後一種意見，同時認為，根據《土地法》、《礦產資源管理法》等法律法規，確定自然資源所有權或使用權一般是政府或行政主管部門的專屬職權，對自然資源的權屬爭議往往爭議時間長、情況比較複雜，極易引起集團訴訟，解決此類爭議的專業性、政策性也較強，由行政機關先行複議，有利於調動行政機關履行職責的積極性，有利於解決矛盾，平息糾紛。為此，2000年11月23日，山西高院就關於適用《行政複議法》第三十條第一款有關問題向最高人民法院進行請示。2003年，最高人民法院作出答覆：根據《行政複議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政複議後，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政複議法》第三十條第一款的規定。

最高人民法院的解釋，明顯將第三十條第一款的行為限定為行政機關「確認」九大資源所有權或者使用權的行為列為行政複議前置行為，其他具體行政行為不適用行政複議前置主義。2005年，最高人民法院在對甘肅省高級人民法院報送的《關於行政機關頒發土地、礦藏等自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬於確認具體行政行為的請示》的答覆中，對確認行為進行了界定，「確認」是指當事人對自然資源的權屬發生爭議後，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所作出的確權決定。有關土地等自然資源所有權或者使用權的初始登記，屬於行政許可性質，不應包括在行政確認範疇之內。據此，行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證書的行為不屬於複議前置的情形。

最高人民法院的這一解釋，將行政複議法第三十條第一款的複議前置行為限定在確認九大自然資源所有權的行為。從法律條文的範圍看，大大縮小了行政複議法條文涉及的範圍。這種解釋是否是對立法條文原意的解釋呢？筆者對此持否定態度。在1990年國務院發布的《行政複議條例》的規定中，土地等自然資源行政案件被排除在複議範圍之外，主要理由是這類案件屬於行政機關居間處理民事糾紛的行為，與行政機關管理行政相對人的行為，在性質上是完全不同的。在1994年10月國務院修訂發布的《行政複議條例》的規定中，允許公民、法人或其他組織對涉及土地林地權屬的具體行政行為申請複議。《行政複議法》第六條第四項規定，對行政機關作出的關於確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的可以提起行政複議。

縱觀行政複議的立法過程，行政「確認」九大資源所有權或者使用權的行為，從不能複議逐漸變為可以複議，是有明顯的立法軌跡的。這一進程應該能夠回答，「確認」行為以及確認行為的可複議性在行政複議立法過程中是始終清晰的。因此，行政複議法第三十條第一款的行為既然沒有像該法第六條那樣明確規定為「確認」行為，就應該理解為對全部的涉及9大資源的所有權或者使用權的行政行為都應該適用行政複議前置程序。因此，最高人民法院的這種解釋是不符合立法條文原意的。當然，單從訴訟時效上看，這種解釋對當事人而言卻是有利於當事人維權的。除了確權以外的行政行為，都可以由公民、法人或者其他組織進行選擇，考慮到行政訴訟的時效規定，這顯然是對當事人有利的。