從對外經貿視角看如何提高我國援外項目的有效性

新中國開展對外援助已有60年了。截至2009年底，我國共向164個國家和區域組織提供了無償援助、無息貸款和優惠貸款，減免了50個重債窮國和最不發達國家380筆對華政府債務，援建成套項目2100多個，培訓各類人才12萬餘名。60年的對外援助，促進了其他發展中國家的民族獨立和經濟社會發展，增進了我國與其他發展中國家的友誼和互利合作，樹立了我國負責任大國的形象，成為「南南合作」的典範。新形勢下，隨著我國對外援助投入日益增加，國際影響顯著擴大，如何通過援助進一步促進受援國的經濟社會發展，不斷提高援助的有效性，推進對外援助與對外投資、貿易等經貿合作的有機結合，是我們必須認真面對的重要課題。一、推進對外援助與對外經貿有機結合具有重要意義1. 吸取西方對外援助深刻教訓的需要。二戰後，西方對外發展援助投入不菲，但效果欠佳。除受援國自身因素和西方援助附加各種政治條件外，其重要原因是西方未能實現援助、貿易、投資的協同推進、有機結合。例如，西方在提供援助的同時，又對受援國推行實質上的貿易保護主義，僅對國內的農業補貼（每年總額大約3000億美元）就遠超過其官方發展援助（年度總額大約1200億美元）。對發展中國家來說，經濟發展的「引擎」不是援助，而是貿易和投資，援助只是促進受援國發展的「催化劑」、「助推器」。在2008年第四屆東京非洲發展國際會議上，時任南非總統姆貝基就公開指出：「我們確信，非洲良好發展的關鍵在於貿易，而非援助。為了不坐等援助，必須改善非洲的貿易條件。」這種聲音值得傾聽。2. 適應受援國迫切希望發展的需要。隨著我國經濟實力不斷增強和國際地位明顯提高，一些發展中國家希望得到我國更多幫助，分享我國發展機遇。而我國對外援助要進一步促進受援國的發展，就必須吸取西方的教訓，以「大援助」的思維，進一步發揮對外援助鋪路搭橋的作用，鼓勵和支持我國企業對受援國投資，幫助受援國發展民族工業，創造就業崗位，改善人民福祉。中石油蘇丹石油項目即是這方面的典型範例。該項目是通過我國援外優惠貸款帶動商業投資而發展起來的，取得了很大成功。經過10多年合作，蘇丹已從一個原油進口國成為一個出口國，構建了現代化的石油工業體系，結束了石油產品長期依賴進口的局面，成為非洲少數幾個經濟保持高速增長的國家之一。該項目不僅推動了兩國關係的全方位發展，而且促進了我國相關企業和產業的發展，為我國境外能源資源合作開發開闢了新路。3. 促進我國援助項目可持續發展的需要。我國對外援助基本是「不直接給錢」，而是利用援款，由我國企業主要採用國產設備和材料在受援國實施一些當地需要的項目。隨著我國援助項目的明顯增多，確保項目的可持續性，既是促進受援國持久受益的需要，也是鞏固和提高我國對外援助形象的要求，而通過援助帶動貿易、投資等形式的互利合作，是建立援助項目長效機制的有效方式。例如，上世紀80年代初我國為多哥共和國援建的阿尼耶糖聯廠，1987年由我國企業進行合資合作，經過20多年的努力，該項目有力地促進了當地的經濟社會發展，被譽為「甜蜜的事業」，糖聯廠所在地已由過去的一個小村落發展為一個擁有幾萬常住人口的城鎮，最近又被提升為阿尼耶省。二、推進對外援助與對外經貿有機結合要處理好三大關係1. 政治與經濟之間的關係。一方面，援外工作對內要「講政治」，服從黨和國家的戰略考慮，促進我國與受援國的友誼。推進對外援助與對外經貿的有機結合，其首要出發點是為了幫助受援國的經濟社會發展，深化兩國友好合作關係。援外所帶動的對外投資，尤其要切實遵守所在國法律法規和風俗習慣，堅持公平競爭，履行社會責任，與當地人民和睦相處。另一方面，對受援國應堅持平等相待，友好協商，不干涉內政。這是中西方對外援助的主要區別之一，是堅持中國特色援外發展模式的關鍵性內容。2. 對方得利與中方得利的關係。作為一個發展中國家，對外援助帶動的對外貿易、投資等經貿合作，常常可直接促進我國國內的經濟發展，為國內經濟結構調整做出積極貢獻。例如，我國提供的一些生產型項目、基礎設施、技術合作、人員培訓、專家服務等援助項目，在幫助受援國發展的同時，也幫助受援國了解中國企業、產品和技術，推動了雙邊貿易與投資。但是，這必須以受援方得利為前提，否則，這種對外援助有違兩國友好關係，有違我國政治外交利益，有違我國長遠經濟利益。3. 國家利益與企業利益之間的關係。對外援助是政府行為，但離不開企業的實施。在社會主義市場經濟體制下，企業要追求經濟利益，對外援助帶動的經貿合作更是如此。因此，一方面要努力使企業樹立政治責任意識，將維護國家根本利益放在首位，努力使每一個對外援助項目及相關經貿合作成為促進雙邊友好的紐帶，另一方面要照顧對外援助項目實施企業正當的經濟利益與合理關切。三、推進對外援助與對外經貿有機結合的三點政策思考1. 內容上，實現對受援國的援助、貿易、投資協同推進。應通過進一步技術支持、人員培訓、參展辦展等各種措施，切實幫助受援國提高開展外貿、吸引外資和從事其他對外經濟合作的條件和能力，尤其是應繼續向受援國擴大市場開放，通過減免關稅等多種途徑，為欠發達國家對中國出口各類產品創造條件。同時，對受援國的貿易和投資也要配合我國對外援助的基本考慮，要促進受援國發展，在受援國投資的企業應及時回饋當地社會和人民，積極履行社會責任。2. 資金上，發揮不同方式的各自優勢。對外援助資金有不同方式，目前我國有無償援助、無息貸款和優惠貸款。三種資金方式帶動對外經貿合作、促進受援國發展的作用有所不同，應互相補充、有所側重。無償援助應主要用於經濟收益性很低的社會基礎建設、公益性項目和民生項目。無息貸款主要用於收益較低的經濟基礎建設領域（如公路、鐵路、港口等）以及某些民生項目。相對接近市場水平的優惠貸款則主要用於收益性較高的能源資源開發和生產經營性項目。而製造業、加工業、服務業等則通常應使用優惠程度更低的政府貸款或純商業資本。3. 實施上，依靠優質企業。在市場經濟條件下，雖然營利是企業的基本考慮，但從時限來看，不同企業關注的利益點有所不同。有的企業更看重短期利益，有的更注重長遠利益。對外援助任務要選擇那些開拓進取、注重長期利益的優質企業來實施。主要有兩類：一是實力大的國有企業（有的國企還肩負著部分政府賦予的非營利性使命）；二是實力雄厚、聲譽好的非國有企業。可建立重點優質企業信息庫，動態跟蹤與及時更新，對表現優異的企業進行必要的精神和物質獎勵；可探討建立必要的「黑名單」制度，努力避免企業為一己私利而侵蝕國家利益。（周寶根 作者單位：財政部財政科學研究所）
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