楊建順：科學界定行政訴訟受案範圍

　　 理論界和實務界在應當擴大行政訴訟受案範圍的問題上已達成共識，但是，對於受案範圍應當擴大到什麼程度，大家意見不一。科學規定行政訴訟受案範圍，需要百家爭鳴，更需要相關方面誠摯交流，堅持正確的方法論。

　　 現行界定方法不宜改變

　　 2013年底全國人大常委會審議的《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》（下稱《修正案草案》）和《關於<中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）>的說明》，基本上堅持了現行行政訴訟法關於受案範圍的規定模式——概括肯定、審理對象限定、肯定列舉十兜底規定十依照法律、法規規定和否定列舉。不同的是，《修正案草案》在第2條增加了1款，對「行政機關」的範圍進行了擴大說明，在第12條的肯定列舉中增加了內容，新增第3條規定法院保障公民、法人或者其他組織的起訴權利，被訴行政機關應當依法應訴。規定行政機關不得干預、阻礙法院受理行政案件，並增加了第14條來規定認為具體行政行為所依據的規章以外的規範性文件不合法，對規範性文件「一併請求」審查的制度。

　　 理論界對《修正案草案》提出了較多批判性意見，其中有一種觀點認為行政案件受理範圍應當全面改變現行行訴法模式，採取「肯定概括十否定列舉」的規定模式。這種主張的意圖在於最大限度地擴大行政訴訟受案範圍。

　　 我認為應堅持《修正案草案》關於受案範圍的規定方法:其一，採取以上觀點的人認為，否定的受案範圍採取列舉式，肯定的受案範圍採取概括式，這樣就擴大了受案範圍，有利於訴權實現，因為列舉式所覆蓋的範圍小於概括式，未被列舉的其他行政爭議是大多數、甚至絕大多數。其實這種推論是有問題的。要正確處理行政權和審判權的關係，明確行政訴訟無法將所有行政活動納入受案範圍。並且，肯定的受案範圍採取概括式規定在面對複雜多樣的現實時，由於欠缺操作性，不一定是有利的。對於基層法官來說，有具體列舉再加兜底條款的規定方式更具有指引和規範作用，又不失進一步拓展的倡導。其二，具體列舉本身是一種重要的分類，基於審判實踐經驗的累積，它將有助於行政訴訟法規範向精細化發展，最終促成行政訴訟類型法制化。其三，延續現行行政法的規定方法，在盡量充分利用現行法資源的基礎上進行相應的內容補充，避免「推倒重來式」修法在人力物力財力和制度資源層面的浪費，這是立法技術逐漸成熟的體現。

　　 從應然狀態來說，作為專業人士的法官都應當是法律通才，應當知道什麼案件應該受理、應該如何受理。但是，我們在追求應然的同時，還應當強調對現實的關注，堅持「逐步擴大」受案範圍的方法論。我認為，行政訴訟法如果對行政訴訟受案範圍不作進一步規定，而採取概括肯定+列舉否定式的話，很有可能會影響某些案件受理的效率以及審理和裁決的實效性，甚至於會阻礙行政權和審判權應有關係的建構。因為行政案件的審理和裁決都需要專業知識，相應的分類處理是確保專業性的重要支撐。

　　 據此，作為基本法的行政訴訟法對相關案件的分類處理應儘可能地予以列舉，對把握不準的留給其他「法律、法規規定」，並授權司法解釋跟進作出進一步詳細的具有操作性的規定。這樣既可以解決目前普遍存在的司法解釋缺乏法律授權而調整受案範圍的尷尬，又可以促成「人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件」的實效發展，甚至促進對行政公益訴訟制度的明確規定，真正實現「逐步擴大」受案範圍，依法保障公民、法人和其他組織的訴訟權利。

　　 呼喚理論界實務界多對話

　　 行政訴訟制度是國家實行民主和法治，通過審判機關對行政行為等進行審查監督，對違法或者不當的行政行為等予以糾正或者確認，並對因其給相對人、利害關係人的權益乃至他人利益和公共利益造成的損害給予相應補救的法律制度。行政訴訟的受案範圍，是寬一些好，還是窄一些好？如果不分國家和地區，不考察歷史發展階段，作出的論斷就是值得商榷的。否定我國行政訴訟法和《修正案草案》有關受理案件的混合模式，將行政主體的所有行為作為訴訟對象的做法是不可取的。

　　 此外，從比較法的視角看，擴大行政訴訟的受案範圍是世界性的發展趨勢。當然，具體擴大到什麼範圍，擴大到什麼程度，如何擴大，則都是必須仔細探討的問題。

　　 眾所周知，我國行政法制建設的快速發展，與實務界和理論界的誠摯合作密不可分。1986年成立的行政立法研究組曾經直接參与行政訴訟法的相關調研起草工作，在行政立法方面開創了立法機關組織專家學者參與立法的先河。各方面的誠摯對話是正確的路徑選擇。修改行政訴訟法是一個系統工程，需要對行政訴訟的諸多規範、機制和制度作出調整，不僅是純立法技術問題，也不僅是純學術理論問題，各相關方面的參與和協作成為必要。現實中，如果相關立法部門自己制定《修正案草案》，難以得到理論界普遍支持；而學者搞所謂「專家建議稿」之類，違背立法作為多種力量博弈之結果的自身規律性，也難免被立法部門所忽視。這種現象表明，立法部門和理論界進行誠摯對話，可以總結行政審判實踐的經驗，盡量充分地吸收諸多研究成果，促進行政權和審判權的科學配置，科學確定行政訴訟受案範圍，切實推進行政訴訟法修改。

　　 應重視吸納理論研究成果

　　 從《修正案草案》所規定的內容來看，立法部門很有必要切實聆聽理論界的呼聲，認真吸納相關理論研究成果，注重總結實踐經驗，把經實踐證明的有益經驗上升為法律。例如，在如下幾個方面應當考慮吸納理論研究成果：

　　 擴大原告適格範圍。《修正案草案》將相對人以及利害關係人納入原告範疇（《修正案草案》第27條），是對理論研究成果和司法解釋（指1999年11月24日最高人民法院《關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（下稱《解釋》））既有規定的吸收和充實完善。但是，《修正案草案》第2條依然規定「公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟」。沒有採用《解釋》第1條第1款「公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍」中「行政行為」的概念。應當借鑒《解釋》規定，將「具體行政行為」改為「行政行為」。

　　 用列舉加兜底的規定方法。適當增加了對可以提起訴訟種類的列舉，將涉及土地、礦藏等自然資源的所有權或者使用權，農村土地承包經營權，支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇等方面的糾紛，納入受案範圍，卻依然使用「人身權和財產權」來框定「等合法權益」（《修正案草案》第12條第1款）。我認為，應吸納理論界關於受案範圍擴大到不加限定的「合法權益」的主張。

　　 使用「人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件」（《修正案草案》第12條第2款）的兜底規定。這實際上為行政公益訴訟制度由法律甚至法規創設留出了空間，卻對「公益訴訟」未予明確規定，摒棄了「泛公益訴訟論」觀點，也沒有吸納「公益訴訟法律限定論」的研究成果。

　　 將法院一併審查的「抽象行政行為」限定為「規章以外的規範性文件」（《修正案草案》第14條）。這種限定體現了對現行行政複議一併審查制度的尊重和兩種制度的銜接，卻用「規範性文件」代替「規定」，難免造成概念上的混亂。而未將「規章」納入一併審查的範疇等，也值得商榷。

　　 儘可能將相關組織納入被告範疇，這種價值取向值得肯定。但是，「前款所稱行政機關，包括依照法律、法規授權作出具體行政行為的組織」（《修正案草案》第2條第2款），在概念使用上具有隨意性。此外，有的「專家建議稿」將全部行政活動歸入「行政行為」，我認為是值得商榷的。

　　 否定列舉沒有兜底規定（《修正案草案》第13條），這種規定方法在價值取向上與理論界通說保持一致，是可取的。但是，正因為其是窮盡列舉，更需要對現行行政訴訟法所規定內容進行認真檢視，例如「行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定」，應當將「開除」、「辭退」等列入其中。行訴法修改應當對於《解釋》第1條第2款所列舉的每項內容進行屬性確認，決定是否將其列入否定列舉規定。

　　 楊建順，中國人民大學法學院教授、中國法學會行政法學研究會副會長。

　　 來源：《檢察日報》2014年2月18日，第3版。