秦前紅:讓憲法成為公民的一種生活方式

秦前紅

　　社會期待和憲法功能有落差

　　華商報：憲法被定義為根本法，但一個客觀事實是，與百姓而言，憲法還有一定的神秘感和距離感，你怎麼看?

　　秦前紅：憲法是公共權力的准生證，是人民權利的保障書，因此憲法在一國法治體系中具有根本和最高的地位。「根本法」已經成為大眾辭彙。所有法律都要依憲法而來，不能違背憲法，憲法管著所有的權力並確認權利。就像改革開放也需要憲法和法律上的正當性，現在，整個社會有一種強烈的期待，憲法應該更有硬度，更管用!換句話說，社會對於憲法的期待和憲法所應有功能之間有落差。

　　華商報：那麼，憲法應有功能究竟是什麼？

　　秦前紅：按專業來說，應該是兩條，一個是保障人權，2004年通過的憲法修正案中，就把「國家尊重和保障人權」權明確寫入，這是中國人權保護的最根本方式和最重要路徑，另一條是限制權力，權力必須要有邊界，不能無邊無界，而且，權力的行使要有正當程序，要遵循正當的價值訴求，權力配置要科學合理，某種意義上說，限權是憲法產生的動力。

　　不過，現代國家也面臨著新的問題，比如，環保，科技，大規模自然災害，包括國際貨幣問題等等，顯然，單純地強調束縛權力，會使得讓權力無力解決這些問題，這樣也不行，所以，在三中全會提出治理能力現代化，在正當的目標能力下，如何高效地解決問題，實現憲法功能，也成為憲法需要面臨的課題。

　　華商報：你如何評價現行憲法？

　　秦前紅：現行的憲法，經過四次修改，憲法公民權利的清單越來越詳盡，這是客觀事實，應該說，82憲法本身的文明水準超過此前幾部憲法，也為改革開放、文明轉型留下了很好的鋪墊。

　　華商報：鋪墊?

　　秦前紅：我們國家是漸進發展道路，一步步向前，可以說，就是憲法為這個國家的設置了發展方向和目標，比如，憲法明確黨要在憲法和法律範圍內活動，任何人,不論其職位有多高、功勞有多大,都不能有超越憲法和法律的特權。有了這個鋪墊，我們才有依法治國，有今天說依法治國首先是依憲治國。

　　呼喚《憲法解釋程序法》

　　華商報：紀念現行憲法頒布實施30周年時，習近平就說：憲法生命、權威在於實施。而在四中全會決定中，也意在強調「加強憲法的實施」，憲法的實施成為一個突出問題。

　　秦前紅：我覺得，這裡要明確一個問題，現在說加強憲法的實施，不是說現實中憲法沒有實施，而是實施的程度不高，不盡如人意，你看，這麼多法律都是依照憲法制定的，這證明是在實施的，只是沒有達到應有的按制度設計的本能做到的程度。

　　華商報：原因何在？

　　秦前紅：一個是，立法上尚有空白。比如，我昨天在湖北省里一個座談會上講，過去說刑不上大夫，現在輿論不上高官，這背後其實是新聞立法的缺位使得新聞媒體對於官員監督力不從心，這恰恰證明憲法解釋制度需要激活。

　　華商報：報道說，原新聞出版總署署長柳斌傑近日透露，人大正在研究新聞傳播立法， 新聞法治化提上日程。

　　秦前紅：對。還比如有人說現在公民做好事的權利都沒有，因為有時候，弄不好就進入法律上說不清的地帶，這其實就是憲法的規定需要具體法律制度保證落地，這是立法需要解決的問題。

　　華商報：立法空白是一個問題

　　秦前紅：還有一個，是立法質量不高，雖然現在是有一個立法體系，由全國人大及其常委會國務院、地方人大立法，但也存在粗製濫造的情況，和憲法精神不匹配，典型如過去曾經存在的收容審查制度、勞教制度。也就是說，當現有法律制度和憲法衝突，就需要修改，撤銷或者廢除。

　　華商報：嗯

　　秦前紅：憲法白紙黑字，但憲法語言通常很抽象，很概括，難免出現一些狀況，公說公有理婆說婆有理，這就需要憲法權威解釋，憲法76條需要激活。總體來說，立法上的問題，憲法解釋的問題，違憲的責任追究和糾正，這些都直接指向解釋憲法、監督憲法實施的操作性規定和程序。干這些事情，必須要有一個專門機構，沒有的話，憲法就沒有落地，不落地，憲法地位就不高。

　　華商報：憲法解釋程序，這個於百姓還有點陌生。

　　秦前紅：憲法解釋程序，學界以前討論很多了，四中全會後，應該會進一步激活這個討論，應該說，這個程序的出台，知識儲備上沒有問題，它本身也不涉及意識形態，就是一個保障憲法實施的純粹技術性問題。

　　華商報：回頭看，任何事情都有階段性任務，不能超前，特定的歷史條件下作特定的事情

　　秦前紅：憲法學界對這個有大量研究，只是，呼籲多年沒有回應，這也不意外，但可惜進入了誤區。過去很長一段時間內，憲法解釋成為一種純粹學術產品，乃至學術垃圾，現在四中全會承諾憲法監督和憲法解釋，已經宣布未來要啟動憲法解釋機制，接下來就需要解決配套的操作性問題，有許多技術性問題需要明確。

　　華商報：會有哪些技術性問題呢?

　　秦前紅：比如，由全國人大常委會解釋，那就得開會，誰來準備解釋文本?誰衡量解釋有沒有必要性?都需要有專門機構，這個機構從何而來，又如何開展工作，這也都需要明確。進一步說，憲法解釋還牽涉一個通過程序，一部普通法，通常是二分之一就能通過，憲法修改通過是三分之二，那麼，憲法解釋的通過是按照二分之一，還是三分之二呢?還有，全國人大常委會隸屬於全國人大，那麼，由人大常委會解釋由全國人大制定的憲法，「下級解釋上級」，這個問題怎麼來處理?又比如，是主動解釋，還是國務院、最高檢等別的部門申請解釋?公民申請解釋可不可以?如果可以，一個13億人口大國，肯定又需要一個過濾程序，否則，都來申請解釋，解釋機構將會忙得癱瘓。……這些問題都會隨著憲法解釋機制的建立而需要一個個考慮和解決，應該說，憲法解釋程序的運行，首先需要一部《憲法解釋程序法》。

　　華商報：最近，最高法召開政法院校校長座談會，其中北大校長吳志攀就建議設立憲法法院。

　　秦前紅：違反憲法該如何處理?這個問題困擾了很久。82憲法修改以及出台後，對這個問題就有考慮，全國人大原副委員長王漢斌在接受媒體採訪中也透露，「當時也研究過幾種方案」，而90年代末，齊玉苓案轟動全國，學者們稱這是憲法司法化第一案，這個案件引發人們討論憲法司法化的可能性，或者有沒有必要設立憲法法院或者其他專門機構，解決實際遇到的違憲案件，現在，四中全會明確要「加強憲法的實施」，並提出了憲法監督和解釋等。應該說，這個「憲法的實施」的大問題，經過多年的討論之後，終於要進入實踐操作。

　　憲法日，應該怎麼過?

　　華商報：關於憲法實施，四中全會決定中，在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神，建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時，公開向憲法宣誓，而就在最近，海南人大常委會首啟公務員向憲法宣誓制度，教育部也發文響應，並「鼓勵有條件的地方，將憲法知識納入中考測試範圍」。

　　秦前紅：憲法的實施，需要加強，這毫無疑問，這是共識。但中國人喜歡一窩蜂，盲動乃至亂動，我個人覺得，宣誓不能一窩蜂，需要有個明確的法定程序。如果各地各搞一套，五花八門，就有點像戲場。憲法的實施，這一套，那一套，不嚴肅。按照自己的理解和想法搞，我認為需要有一個規則，誰來主持，誓詞是什麼，怎麼著裝，場所等問題。

　　華商報：按照時下的流行語，就是頂層設計?

　　秦前紅：通常講，中國是單一制國家，就一部憲法，憲法的實施，有統一的必要。包括教育部發的文，這是好心，但未必正當，因為，教育部文件是個規章，而中小學課程設計，關係到教學自由、學術自由，這樣一個基本問題，最起碼需要全國人大的立法，而作為一個簡單的行政管理措施，想出一個措施就是一個，這不是法治的方式。

　　華商報：今年的12月4日，是中國的首個憲法日

　　秦前紅：國家憲法日的設立意味宣傳憲法、守護憲法成為一項國家意志和國家行動。設立憲法日，曾為國內諸多憲法學者多年來不斷呼籲，民間廣大人士也有此強烈願望。12月4日，本來是個法制宣傳日，現在合併改造升級成憲法日，這背後的邏輯，是法治宣傳，法治啟蒙，這裡面其實最需要的是，對作為根本法憲法的和宣傳和啟蒙、對憲法信仰理念的塑造，很多國家其實都有類似的儀式，對維護憲法權威，會有積極的促進作用，向外界昭示執政黨和政府重視憲法、捍衛憲法的決心。同時，也可以讓全社會更加尊重憲法，認知或了解憲法，自覺遵守憲法。

　　華商報：作為憲法學者，你覺得憲法日怎麼過?

　　秦前紅：如果在憲法日里，只是掛幾條橫幅，標語，口號，法律傳單，實際效果有限，作用不是很大，甚至有人此前說，應該放假，讓老百姓認為「沾光」了，在這個意義上，老百姓認為憲法管用!我個人覺得，憲法日要和憲法宣誓結合起來，事實上，近十多年來，每逢換屆之年，國家政府領導人發表就職感言時已屢屢提及「忠於憲法」，未來只是需要將其明確固化為一種正式的國家宣誓制度而已;在每年的國家憲法日頒布「中國憲法法律實施狀況的白皮書」。白皮書應重點總結立憲、行憲、護憲、守憲方面的進步情況，直面依憲治國、依憲執政面臨的問題和困難。尤其是要公布違憲方面的典型案例，以期為憲法的全面實施營造良好的法治環境;全國人大常委會如有重大憲法解釋決定，可考慮在「國家憲法日」頒布實施。通過具體的憲法制度變遷，累積人民對憲法的崇信。總之，要讓這個憲法日有實際內容，一次憲法實施的真實行動勝過多次口頭的說教。

　　華商報：你在一篇文章里提到，「讓憲法銘刻在每一個人心中，憲法和法律若不能得到全體人民的衷心擁護，則毫無力量可言。國家憲法日的設立是使憲法走進人民心中，成為人民的生活方式的關鍵一步。」那麼，你認為怎麼才能使得憲法走進人民心中呢?

　　秦前紅：首先，還是去了解。不能停留在憲法很抽象的層次，而對於具體內容一無所知，包括將憲法作為公民教育的重要內容寫入公民教育讀本，然後，讓憲法管用!當公民權利受到侵害時，普通法保護不了的話，憲法能站出來兜底，這會極大提升老百姓對於憲法的好感，還有，隨著客觀形勢變化，憲法需要與時俱進，可以通過憲法修改或解釋，回應百姓需求，這都是憲法起作用的一種方式。還有一條，就是幹部引咎辭職，我們常常聽見的一個理由是違反黨紀國法，我們能不能見到有些官員是「因為違反憲法，心懷愧疚而辭職」呢?畢竟，像做出行政決策，或者違背人大程序而可能涉嫌違憲的情況是存在的，如果能把「違憲」作為一個引咎辭職理由，也會讓人看到憲法很「管用」。