我國西部開發的生態安全及生物多樣性保護(下)

周珂、陳特、胡艷上傳時間:2002-10-25瀏覽次數:4065字體大小：大中小三、法律對策中國歷史上一些有作為的統治者都重視對落後地區的開發，都江堰，鄭國渠，靈渠等水利工程，北築長城和移民邊疆屯田等眾多事實便是明證。[10]開發促進了邊疆少數民族地區的發展，加速了各民族的融合，鞏固了有著廣闊疆域的多民族的國家的團結和統一。對落後區域的開發過程中，當時的統治者非常重視運用法律手段促進開發。首先，經濟開發與政治穩定、國家統一相互結合，相互促進。其次，確立保護環境資源，講求人與自然和諧的原則。其三，實行優惠政策，鼓勵開發西部。其四，在中央與少數民族地方的關係方面，建立了一套羈縻與貢賜的制度體系，自秦漢相沿至明清。[11]新中國成立以後，我國區域經濟發展的實踐表明，法治在促進和保障一定地區的經濟和社會發展中起了十分重要的作用。[12]如改革開放以後，東部沿海地區經濟發展迅速，其中一個重要的因素就是法治的推動與保障作用。一方面，國家為東部沿海地區的發展制定了不同於內地發展的法律法規，如全國人大常委會1980年制定的《廣東省經濟特區條例》和1981年通過的《關於授權廣東省、福建省人民代表大會及其常委會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議》等等；另一方面，東部沿海地區也不失時機的把改革開放的措施上升為地方性法規，從而用法律的力量推動和規範了這些地區經濟和社會的發展。以深圳為例，1993年，取消企業行政級別；1994年，實施企業無主管部門改革，政企全部脫鉤；1995年，實施三部門轉換政府職能試點；1997年到1999年，實施政府審批制度改革，42個部門737個審批項目減少到310項，保留的審批項目規範化、公開化，在媒體上登出來，接受各方人士的監督。這些立法內容豐富，可以分為經濟特區立法、技術開發區立法、保稅區立法、經濟開發區立法、農業開發區立法、工業開發區立法。[13]縱觀中國區域開發的歷史，沒有法治的區域開發必然是短命的或是失敗的開發，要保證開發的成功，首先要重視法治的作用，保證法治的先進性；其次，這種法治必須結合開發區域的特殊情況，保證法治的實用性。總結國內外的區域開發經驗，我國西部地區生態安全和生物多樣性保護的法律要求應做好以下兩方面工作：（一）完善我國的生態安全法制保證我國的國家生態環境安全，關鍵在於確保各種重要的自然要素的生態功能，特別是維護生態平衡的功能得到正常發揮。首先這是國家的一種新型的重要責任，有關部門表示，為實現維護國家生態環境安全的目標，我國今後將對重點地區的重點生態問題實行更加嚴格的監控和防範措施，並通過立法和政策予以保證，如建立和完善各級政府、部門、單位和法人生態環境保護責任制，建立生態環境保護審計制度，編製生態環境功能區劃等。其次，維護國家環境安全也是每個企業、每個公民的責任。生態赤字並不是國家的赤字，也不是災區的赤字，而是全體國民的赤字，要強化公民和企業的環境意識，自覺地防止環境污染，自覺地保護和節約能源和資源。生態安全的制度目前在我國還主要限於政策的層面，實踐證明有必要及時地將其上升為法律規範。生態安全是環境資源法學的一個最新的研究領域，將環境資源的保護提升到國家安全的高度，要求環境資源法的理論基礎、調整範圍、體系結構均應有新的突破，亦對法學研究提出了更高的綜合性、系統性要求，必將有力地推動法學研究特別是環境資源法學研究向更高的層次發展；同時，生態安全在我國作為一項新的國家責任，直接涉及國家法定職能，與憲法、行政法有緊密的聯繫；生態安全對國家安全的法律含義賦予了新的內容，作為國家安全的重要組成部分，它與刑法亦有密切的聯繫；基於對環境安全的不同理解，它涉及國際法的重要原則，加強我國生態安全法律的理論研究和實踐，有利於使符合和平與發展的科學的生態安全理論為更多的國家所認同；作為可持續發展的重要內容，生態安全對法理學提出了一些挑戰性問題。環境安全法律制度的研究與完善，將極大地促進我國生態環境保護事業的發展，也是維護我國的環境和發展權利的需要。我國生態安全法制的建立與完善一方面要立足於中國的國情，這是我國生態安全法的基礎；另一方面也要借鑒國外的經驗，以發展和完善我國的生態安全法制，並應對來自國外的可能性的挑戰。我國生態安全法制的宗旨應取決於我國生態環境保護的需要，具體有兩個因素：一是保持國家生存和發展所需的生態環境處於不受或少受破壞與威脅的狀態，這是我國生態安全法的主要功能；二是在國際環境保護中維護我國的環境和發展權利。我國生態安全法的內容應包括兩個組成部分：一是國家生態安全法；二是國際環境安全法。國家生態安全法制的指導思想可概括為：防治自然災害是我國生態安全的首要任務，減少環境赤字是我國生態安全的物質基礎，發揮國家職能是我國生態安全的主導方向，明確公民權利是我國生態安全的法治保證。國家生態安全法的自然科學基礎是生態學。生態學以生態系統為研究的中心，生態系統是指在一定的空間內生物的成分和非生物的成分通過物質的循環和能量的流動互相作用、互相依存而構成的一個生態學功能單位，是生命系統和環境系統在特定空間的組合。[14]據此，生態安全可劃分為三個層次：一是人的生命和健康安全，它取決於生命系統和環境系統的安全；第二個層次是生命系統的安全，它取決於環境系統的安全；第三個層次是環境系統的安全，它取決於特定空間（包括空氣、氣候、陽光、地質、水文等因素）的安全。因此，特定空間的安全應是生態安全的基礎。基於上述分析，我國生態安全法的內容體系應包括三個層次：第一個層次是特定空間安全的法律保護，主要包括自然災害防治法（其中的《防洪法》、《防禦與減輕地震災害法》已頒布，《防沙治沙法》正在制定中），《氣象法》（已頒布）、以及我國承認的保護臭氧層、保護海洋環境、防止氣候變化、防止荒漠化等國際公約。從我國生態環境的國情來看，自然災害防治是我國生態安全保證的最嚴峻問題，也是我國生態安全的最低限度標準，因而是我國生態安全法的首要任務。[15]第二個層次是生命系統和環境系統安全的法律保護，即以防止生態赤字為核心，確保各種重要的自然要素（生物資源和非生物資源）的生態功能，通過建立和完善各級政府、部門、單位和法人生態環境保護責任制，建立生態環境保護審計制度，編製生態環境功能區劃等立法和政策措施，對重點地區的重點生態問題實行更加嚴格的監控和防範。關於這方面法制的任務，2000年底《全國生態環境保護綱要》已勾勒出大體的輪廓。第三個層次是國家對生態安全保障職能和公民的生態權利的法制化。這方面的立法可以借鑒俄羅斯的經驗，在我國《環境保護法》中進一步明確國家生態安全保障的法定職責，並規定公民的生態安全權利，這是公民生命健康權利在環境法中的體現，例如，公民對任何污染和破壞生態環境的行為不僅限於以往的作為受害者的損害求償權，而且可以以生態安全權利受到侵害或威脅的理由請求法律保護。關於國際環境安全法，事實上現今國際環境保護的大量法律規範就是國際安全的法律淵源，如對生物多樣性的保護、對臭氧層的保護、對海洋環境的保護、對熱帶雨林的保護、對南極洲的保護、防止氣候變化、防止荒漠化、防止核污染等，莫不直接涉及國際的或全球的環境安全，國際環境安全制度將從人類安全的高度，致力於這些規則和機制的發展與完善。（二）完善西部地區生態保護法制由於西部地區的自然環境對於全國意義重大，因此對西部環境及環境立法問題，不僅要著眼於西部地區的特殊情況，也要與全國的環境立法結合起來考慮。目前，在西部開發可持續發展的環境法治保障方面，應重視以下環境立法、司法工作：（1）在西部開發基本法中設專章規定生態環境的保護與建設西部開發是一項長期的工作，為了保證國家政策的穩定性與連續性，避免西部開發的政策資源流失，應在促進法中在設專章規定西部生態環境的保護與建設。同時，應建立適應西部開發的物權制度。[16]通過制定「物權法」，修改土地管理法、草原法、森林法、水法等法律，在西部實行特殊的物權制度，特別是土地、草原、山林、水面、沙灘的所有權和使用權制度。有的可以允許開發者長期所有或者佔有，有的可以允許開發者使用100年甚至更長的時間。合理的財產權利設計，將避免「公有物的悲劇」現象的產生。（2）完善有關資源開發和生態環境保護建設方面的立法根據我國目前的生態環境法制現狀，應完善有關資源開發、生態環境保護和可持續發展的立法，抓緊制定《西部國土綜合利用與整治條例》、《鼓勵中西部綠化法》、《退耕還林（草）條例》等法律法規。研究制定長江法、黃河法，修改水土保護法、防洪法、環境保護法等法律，對天然林禁伐、退耕還林、退耕還草、封山綠化、加強民族文化和文物資源保護、提高人口素質等問題，作出規定。要完善生物多樣性保護方面的法律法規，並結合現代科學手段，有效開發和利用生物資源，同時對生態受損區域進行恢復和重建，保障西部地區社會和經濟的可持續發展。制定防治荒漠化法刻不容緩。荒漠化是西部地區環境資源保護中面臨的嚴重威脅，目前我國荒漠化呈不斷擴展之勢，主要是由於過度農墾、過度放牧及破壞植被造成的，這可以通過法律調整達到防治目的，目前，我國已頒布了一些與荒漠化防治有關的法律（如《森林法》、《中華人民共和國水土保持法》、《草原法》等等），其他的只是一些零星的政策，缺乏系統權威的法律規範，因此，應加快制定《防治荒漠化法》（或稱《防沙治沙法》）及其實施條例、修改《草原法》，加上現有的《森林法》、《中華人民共和國水土保持法》，使之配套成龍，形成較為完備的防治荒漠化法律體系。（3）加強民族法制建設，制定與完善人文生態環境法。西部開發是一項經濟振興計劃。開發計劃的啟動會觸動社會的方方面面，對開發地區人們的觀念、思想、政治、文化、社會生活產生巨大影響。但區域開發必須因地制宜，尤其是在少數民族地區實施開發計劃。少數民族地區的經濟發展必須尊重民族習慣、照顧少數民族文化傳統，不能以行政命令傷害民族感情，影響社會穩定。加強民族法制建設，有利於保障西部開發的正常有序進行。民族區域自治是我國的一項基本政治制度，《中華人民共和國民族區域自治法》（以下簡稱《民族區域自治法》）對此作出了具體規定。隨著改革開放的深入，市場經濟體制的建立，《民族區域自治法》的許多條文已遠遠不能適應當前民族地區政治、經濟、文化的發展要求。1984年的《民族區域自治法》是在當時的歷史背景下制定的，帶有濃厚的計劃經濟時代的色彩。該法中有的條文規定的過於原則，這使《民族區域自治法》在貫徹上缺乏可操作性，很多政策在實踐中也沒有能夠真正落實。當前，我國已經初步建立市場經濟體制，西部大開發也給西部少數民族地區的經濟發展帶來新的機遇。因此，九屆全國人大常委會第二十次會議通過《關於修改〈中華人民共和國民族區域自治法〉的決定》，對１９８４年通過的《民族區域自治法》進行了多處刪除、修改和增加。修改後的《民族區域自治法》比過去有很大的改進，可操作性更強。但修改後的《民族區域自治法》對違反法律規定的行為沒有規定如何處罰，這是民族區域自治法仍有待進一步完善的地方。當前我國西部開發進程中的一項重要任務，就是全面貫徹實施《民族區域自治法》。各地、各部門要進一步提高認識，增強貫徹執行《民族區域自治法》的自覺性，保證《民族區域自治法》在各地、各部門的遵守和執行，充分發揮《民族區域自治法》在促進民族自治地方的經濟和社會發展，維護國家統一、加強民族團結和保持社會穩定方面的作用。要提高少數民族素質。「西部開發促進法」中應體現「尊重民族習慣、照顧民族文化環境」的憲法原則和民族自治地方自主發展經濟文化事業的權利，西部開發專項立法中，應體現少數民族地區優先發展的精神，民族立法中應明確規定人文生態環境的保護。開發進程中，一方面應尊重少數民族習慣，不得強行以開發名義更改少數民族習慣；另一方面，對少數民族不合現代的風俗習慣在徵得民族同意前提下，加以更易，以適應開發之需。要大力興辦少數民族地區教育，培植少數民族人民的法制觀念。人文生態環境是指體現人類社會的各種文化現象的生態環境。法律上的人文生態環境是指由法律列舉的、受法律保護的、與人類社會文化現象相關的生態環境，主要包括自然保護區、風景名勝區、歷史遺迹地等人為劃定的環境區域。人文生態環境保護法所保護的權利是一種複合性的權利，是環境法的一個最新領域，體現著現代環境法發展的趨勢。[17]我國西部地區人文環境資源十分珍貴，豐富的自然保護區，各種風景名勝、歷史遺迹都是祖先留給我們的寶貴財富。但是，西部大開發卻對這些財富構成了嚴重威脅，目前，許多省、市、地區將旅遊業作為本地區的特色產業，而且實踐中出現了盲目轉讓旅遊開發權的傾向。面對這些新的形勢，應加強人文生態環境法的制定與完善。（4）自然災害防治法的制定與完善。西部地區的自然災害十分嚴重，主要表現為山地災害，據統計，中國發生的滑坡、崩塌和泥石流主要發生在西部地區，而且西南地區更甚於西北地區。[18]因此，加強自然災害防治法的研究，無論是對西部，還是對全國都意義重大。１９９９－２０００年期間，我國政府投入２０００億元進行中國防災減災建設，投入規模之大舉世矚目。國家組織了三峽工程、黃河小浪底工程等大型水利建設，旨在促進區域經濟發展的同時，極大地提高綜合防災能力。二十世紀末，國家在西部開發的進程中果斷地實施封山植樹、退耕還林還草、退田還湖、平垸行洪等生態保護建設措施。對於這些措施，我們應加強立法研究，力爭以規範的法律來保障各項防治工作的進行。（5）修改水污染防治法和水法。由於現行的《中華人民共和國水污染防治法》沒有明確各級政府水行政主管部門負責保護水資源的法律地位，給水行政主管部門實施水資源的統一管理和保護造成困難，全國江河湖庫等水體的水污染沒有得到有效控制，水污染的惡性事件時有發生。實踐證明，計劃經濟條件下形成的水資源保護體制已越來越不適應形勢發展的需要，迫切需進一步完善修改《中華人民共和國水污染防治法》。隨著我國社會主義市場經濟的發展，水利事業出現了許多新情況、新問題，《中華人民共和國水法》的許多規定已不適合現實的要求，亟需加以修改、補充完善。為此，需加快《中華人民共和國水法》的修改步伐，以適應新世紀我國國民經濟和社會發展的需要。（6）建立健全生態環境法的基本制度第一，完善環境資源調查制度。首先要作好西部地區環境與資源狀況的調查，目前，應利用中國科學院等科研單位的科研力量，開展西部國土資源與生態環境現狀調查，為完善西部開發生態環境保護建設立法提供科學依據。第二，在調查的基礎上，制定科學的生態功能區劃和生態保護規劃，將環境保護與生態建設納入西部開發的整體部署中，實行綜合決策，使西部地區的交通、通訊、水利、能源等基礎設施建設和生態建設協調發展。第三，完善西部環境和生態監測網路，力爭把環境污染和生態破壞消滅在萌芽狀態。目前，我國的生態監測處於分散管理的狀態，農業、林業、水利等部門各據一方，導致生態監測缺乏統一的規劃與管理，影響了我國生態監測網路系統的發展與效力。因此，應利用西部開發這一歷史機遇，將生態監測納入統一的規劃與管理之中，同時，國家要投入資金，加強西部地區的生態監測能力建設。第四，建立環境資源補償制度。結合目前的開發政策，可以試行如下補償制度：一是資源輸出與資源輸入地區之間的環境補償。例如，國家實施西氣東送政策，將新疆等地的天然氣輸送到上海等地，西部是資源輸出地區，東部是資源受惠地區，西部地區生產天然氣會污染環境，輸送天然氣需埋設管道，這也會破壞地表植被，影響生態環境，這些生產活動帶來了環境損失，應由受惠地區給與補償。二是上游地區生態保護與下游地區資源開發之間的環境補償。[19]第五，完善環境影響評價制度。該制度是人們了解掌握環境容量及人們的行為對環境的影響程度的重要制度。環境影響評價制度雖然已成為我國環境法的基本制度,但仍有許多尚待完善之處。例如,評價內容中經常忽視對環境容量的評價；對環境影響程度的認定仍缺乏科學統一的標準，對大型區域開發、自然開發、工程建設的評價仍缺乏可操作性,缺乏公眾參與評價的程序和機制等。這些都是今後立法需要加強的。第六，完善排污總量控制制度。我國過去主要採取濃度控制方法來控制污染物的排放，無法控制污染物排放的總量，無法考慮環境容量的要求，因而不能有效地改善環境質量。從80年代中期開始，我國就推出污染物總量控制制度，即以改善區域環境質量為出發點，通過確定污染物控制總量和落實、分解單個污染源污染物控制及削減指標，輔以推行排污許可證、限期治理和環境目標責任等措施，保證一個區域的污染物排放總量控制在環境容量以內。從1996年開始，我國已全面推行該制度。[20]但是在我國目前頒布的主要環境保護法律中均未對該制度作明確的規定，從而使實行污染物排放總量控制的法律規定明顯不足，成為環境立法中的一個缺陷,亟待補充和完善。（7）加強西部地區環境執法和司法工作首先，污染防治要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發展，將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰。其次，生態保育（以前稱為自然資源保護）要逐步擴大民事保護的範圍而縮小刑事責任的範圍，這要取決於民法物權法的完善，也取決於經濟建設與環境保護關係的正確處理，以及人民群眾環境意識的提高等各種因素。再次，生態建設的執法和司法要加強，我國生態建設立法一般號召性的宣示性規範多，義務和法律責任的規定少，執法環節薄弱，而司法更為欠缺。在執法過程中，要嚴格制止掠奪式開發經營，按國家有關規定，劃定生態公益林和天然林保護區，嚴禁採伐；在典型草原、荒漠草原以及綠洲邊緣建立禁墾區；無水資源保障的，禁止開墾沙荒地；劃定退耕還林還牧區，對生態脆弱地區被開墾的林地、草地，必須有計劃地退耕還林、還草；各牧區要根據草場的實際承載量，實行定額限量放牧制；禁止在草原區域內採集中草藥；採取嚴厲措施，禁止摟髮菜，並取締髮菜貿易市場；嚴禁過度樵採。同時，還要加強監督管理，強化司法的保障功能。在西部開發建設過程中，對所有新建項目都要做好環境影響評價，實行生產設施與治污設施同時設計，同時施工，同時運營。對現有的重污染企業要採取切實措施，實行限期治理，使之達標排放。針對近來有個別地方出現向西部轉移落後工藝、設備、產品及廢物的情況，國家環保總局和國家經貿委日前聯合發出《關於禁止向西部轉移污染的緊急通知》，要求各地環保和經貿部門要高度重視污染西移的情況，加大執法監督力度，嚴肅查處違法行為，堅決遏制向西部轉移污染的勢頭。注釋:[8] 參見胡鞍鋼主編：《地區與發展·西部開發新戰略》，中國計划出版社2001年第1版。[9] 參見唐家孝、申玉蘭：《論西部開發與可持續發展戰略》，載《山西統計》2000年第7期。[10] 參見楊文傑，李昊：《論「西部大開發」的制定》，載《寶雞文理學院學報（社會科學版）》（第20卷），2000年第9期。[11] 參見夏勇：《論西部大開發的法治保障》，載《法學研究》2001年第2期。[12] 參見李昌麒：《西部大開發與重慶法治建設》，載《現代法學》（第22卷）2000年第3期。[13]以經濟特區立法為例，有《全國人大常委會關於批准〈廣東省經濟特區條例〉的決議》、《廣東省經濟特區企業登記管理暫行規定》、《深圳經濟特區商品房產管理規定》、《廈門經濟特區企業登記管理規定》、《中華人民共和國國務院關於經濟特區和沿海十四個港口城市減征、免徵企業所得稅和工商統一稅的暫行規定》、《深圳經濟特區土地使用費調整及優惠減免辦法》等。[14] 許滌新：《生態經濟學》，54頁，淅江人民出版社，1987.[15] 參見周珂《生態環境法論》，392頁，法律出版社，2001.[16] 參見夏勇：《論西部大開發的法治保障》，載《法學研究》2001年第2期。[17] 參見周珂著：《生態環境法論》，法律出版社2001年出版，第368頁。[18] 參見姚建華等主編：《西部資源潛力與可持續發展》，湖北科技出版社2000年版，第153頁。[19] 參見張坤，趙峰：《西部大開發必須加強生態環境保護》，載《環境科學動態》2000年第2期。[20] 參見徐偉敏：《中國污染防治立法的回顧與展望》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》，2000年第4期。
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