國家監察體制改革的史鑒與對策

蔣來用

　　（中國社會科學院社會學研究所，北京 100732）

［摘要］借鑒監督體制改革的歷史經驗和教訓，對提升國家監察體制改革有效性具有重要的價值。從歷史角度分析可以看出，僅靠機構和人員增加的擴張式改革，沒有運作機制的轉變和制度有效性的釋放，難以達到反腐敗的目標。十八大後的監督體制改革在機構和編製上基本沒有大動作，但在運作機制上改革力度很大，效果十分明顯。未來國家監察體制改革要合理確定改革目標重點、增加預防腐敗的職責、重視並用足監督措施、繼續完善機構的內部改革、找到自我監督的平衡點、敦促并力推配套改革、把私營機構納入監督範圍。

［關鍵詞］廉政建設；反腐敗；國家監察體制；監督體制

［中圖分類號］D630.9［文獻標識碼］A［文章編號］1008-9314（2017）02-0010-07

［收稿日期］2017-03-10

［基金項目］中國社會科學院登峰戰略「特殊學科」建設廉政學項目階段性成果

［作者簡介］蔣來用，中國社會科學院社會學研究所廉政建設與社會評價研究室主任，中國廉政研究中心副秘書長。

紀委監督體制、行政監察體制、司法監督體制等都是我國監督體制的重要組成部分。雖然分屬在政黨、行政、司法中的監督機構的監督對象、職責許可權、措施手段、程序方法有很大不同，但都共同行使監督職能，彼此相互協作和作用，共同構成了監督體系的有機整體。適應革命、建設和改革開放形勢的需要，我國的監督體制改革就一直沒有中斷。當前的監督體制建立在以前改革探索的歷史基礎之上。目前推行的國家監察體制改革無法割斷與歷史的聯繫。因此，全面深入了解這段改革歷史，是有效推進國家監察體制改革必須掌握的「基礎功」。

一、中國共產黨成立到改革開放前的監督體制改革

中國共產黨是執政黨，紀委在監督體制中發揮著至關重要的作用。中國共產黨自建黨開始就一直重視紀律建設，有相應的監督體制保障紀律執行。如第一個綱領就規定黨員受地方執行委員會的嚴格監督，地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執行委員會的監督。［1］［2］黨的各級執行委員會同時履行監督職責，是紀律的執行機構。1927年4月，中共第五次全國代表大會通過《中國共產黨第三次修正章程決案》，規定在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監察委員會。這個文件是黨內監督的開山之作，發揮著重要的「奠基作用」，為黨內監督體制建設和改革提供了思想理論指引和可借鑒的具體制度內容。第一，設立監察委員會的目的是「為鞏固黨的一致及權威」。當監察委員會與同級黨的委員會發生爭議時，「則移交至中央或省監察委員會與中央或省委員會聯席會議，如聯席會議再不能解決時，則移交省及全國代表大會或移交於高級監察委員會解決之」。［3］第二，強調監察委員會的相對獨立性。「中央委員及省委員不得兼任監察委員」，避免利益衝突，不能自己監督自己。第三，提供監督條件，監察委員會履職有保障措施。「中央及省監察委員會，得參加中央及省委員會議，但只有發言權無表決權。遇必要時，得參加相當的黨部之各種會議。」 第四，與黨委會是基本平行的關係，享有特殊權力和權威。「中央及省委員會，不得取消中央及省監察委員會之決議；但中央及省監察委員會之決議，必須得中央及省委員會之同意，方能生效與執行。」［4］1928年7月，中國共產黨第六次全國代表大會召開，改監察委員會為審查委員會，職權範圍縮小。之後，審查委員會又改為黨務委員會，負責監督職責。1938年，六屆六中全會要求區黨委之下設立監察委員會。1945年4月至6月召開的中國共產黨第七次全國代表大會取消審查委員會，規定「黨的中央委員會認為必要時，得成立中央監察委員會及各地方黨的監察委員會」，並具體規定了各級監察委員會產生的辦法、任務和職權。從五大開始，通過專門監督機構行使黨內監督權的機制正式固定下來。

新中國成立後，黨內監督機構也在不斷調整變化。1949年11月，《中共中央關於成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》下發，各級紀委相繼成立。這時的紀委是各級黨委的一個工作部門，猶如黨的宣傳部和組織部一樣，在同級黨委領導下工作，與上級紀委的關係是指導關係。1955年3月，中國共產黨全國代表大會通過《關於成立黨的中央和地方監察委員會的決議》（以下簡稱《決議》），中央和地方監察委員會陸續恢復和重建。《決議》規定黨的各級監察委員會與各級黨委的關係是指導關係，上下級監察委員會之間是領導關係，以系統領導為主的體制加大了監察機關的權力。［6］但這一體制並不長久，1956年9月，黨的八大黨章規定，「各級監察委員會在各級黨的委員會領導下進行工作」，黨委和監委的關係由指導關係改為領導關係。同時規定上級監委有權檢查和指導下級監委的工作。「雙重領導」關係得到明確。1962年9月，黨的八屆十中全會做出《關於加強黨的監察機關的決定》，規定中央監察委員會可以派出監察組常駐國務院所屬各部門，派駐開始成為一種重要的監督方式。1969年，各級監察委員會被撤銷。

行政監督體制改革主要體現在國家行政監察機構的變革方面。1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》第十九條規定：「在縣市以上的各級人民政府內，設人民監察機關，以監察各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，並糾舉其中之違法失職的機關和人員。」 10月，中央人民政府政務院人民監察委員會成立，地方各級人民政府監察委員會相繼成立。人民監察委員會是人民政府的一個部門，《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條規定，政務院人民監察委員會負責監察政府機關和政府公務人員是否履行其職責。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，會議通過的《中華人民共和國國務院組織法》規定：「中央人民政府政務院改為國務院，原中央人民政府政務院人民監察委員會改為國務院監察部」，地方行政監察機關也相繼改名，如北京市人民政府人民監察委員會改名為北京市監察局。1959年，中共中央決定，取消政府的行政監察機構，其職能由黨的監察委員會行使，地方各級政府的行政監察機構也隨之被撤銷，其職能歸於黨的監察委員會。

司法監督體制也經歷了幾乎同樣的命運。1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議表決通過的《中央人民政府組織法》第五條規定：「組織最高人民法院及最高人民檢察署，以為國家的最高審判機關及檢察機關」。1954年，第一屆全國人民代表大會全體會議通過了《人民檢察院組織法》，「人民檢察署」的稱謂變為「人民檢察院」。1966年5月，「文化大革命」開始，中國社會進入十年浩劫時期。非常規的運動方式代替了常態監督體制，造成了社會的嚴重混亂，監督體制改革探索遭受了重大挫折。實踐表明，缺乏穩定的政治環境和正確思想的指導，監督體制改革很難推行，更談不上取得實效。

二、改革開放後到十八大前的監督體制改革

1978年十一屆三中全會召開後，吸取「文革」教訓，各種監督體制開始恢復。最早恢復的是黨內監督體制，這體現了黨內監督在監督體系中的關鍵地位。十一屆三中全會選舉產生了以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會後，各級紀委相繼恢復，規模逐步擴大，從中央到地方人員配備完整。為強化監督，紀委內部的改革也在不斷進行，如職責任務調整、提升職能室主任級別、調整紀委書記在黨委的分工排序、完善紀委與黨委的關係等。

司法監督恢復的時間也比較早，體現了黨和國家對法制的重視。1979年7月，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《人民檢察院組織法》，明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關，檢察機關很快恢復工作。《刑事訴訟法》還給予檢察院自行立案偵查的權力，對於貪腐等經濟案件都可以直接動用偵查權。但在80年代初期，檢察院主要是按照黨委和紀委的要求，配合打擊包括腐敗在內的經濟犯罪案件。司法監督機制的改革力度較大。如1988年3月8日，深圳市人民檢察院成立全國檢察機關第一個經濟犯罪案舉報中心（後更名為舉報中心）後，最高人民檢察院在全國進行試點和推廣，不到一年的時間內，全國各級檢察院建立起3600多個舉報中心。1995年11月10日，最高人民檢察院反貪污賄賂總局正式成立，截至1995年年底，全國地方各級檢察院幾乎都設立了反貪局。2005年5月，最高人民檢察院發出通知，要求地方各級人民檢察院瀆職侵權檢察機構統一名稱，成立反瀆職侵權局。檢察機關人員也呈現出不斷上升的趨勢。1994年，檢察機關人員總數為194456人，2001年增加到226839人。2002年因為機構改革削減了部分人員，但之後又不斷增長，到2009年達到231705人。

行政監督體制恢復之後，機構比改革開放前增多，其中一個重要的改革是審計機關的成立。1983年9月15日，根據1982年12月4 日第五屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國憲法》第91條的規定，審計署正式成立，之後各級審計機關陸續掛牌。監察機關的恢復相對較晚。1986年12月2日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過《關於設立中華人民共和國監察部的決定》，恢復並確立國家行政監察體制。因為兩個機構職能重複嚴重，1993年1月，根據中共中央、國務院的決定，中央紀委、監察部開始合署辦公，實行「一套工作機構、履行黨的紀律檢查和行政監督兩項職能」的體制。之後，地方各級紀委和監察機構都實行這一體制。2005年10月，十屆全國人大常委會審議並批准了《聯合國反腐敗公約》。為履行《公約》，深入推進預防腐敗工作，2007年9月13日，黨中央、國務院決定成立國家預防腐敗局，之後各地也相應成立了地方預防腐敗局。

改革開放後監督體制改革力度較大，直接表現為監督機構增加，人員編製大量增多。但改革也存在一些問題，如反腐敗機構職能重複交叉，監督力量分散，出現「九龍治水而水不治」的現象。腐敗和不正之風並沒有因為機構和人員編製增加而減少，相反在20世紀90年代之後腐敗形勢變得嚴峻複雜。事實表明，機構人員的增多並不一定就能換來廉潔。僅靠機構和人員增加的擴張式改革，沒有運作機制的轉變和制度有效性的釋放，難以達到反腐敗的目標。

三、十八大以來監督體制改革的成功經驗

十八大後的監督體制改革，可以說在機構和編製上基本沒有多大的動作，但在運作機制上改革力度很大，效果十分明顯，其中影響最大的是紀檢監察體制的改革，具有以下鮮明特點：

（一）職能調整定位清晰。紀檢監察機關通過做「加法減」收縮「戰線」，調整紀檢監察職能。「做加法」就是在內設機構、行政編製、領導職數總量「三不增」的情況下，增強監督執紀力量。中央紀委監察部增設4個紀檢監察室、1個紀檢監察幹部監督室，組建宣傳部和組織部，通過內部調劑直接增加從事紀律審查業務的人員100多名，執紀監督部門數量和人員力量分別占機構和編製總數近70%。［7］全國31個省（區、市）紀委緊跟中央紀委步伐，通過盤活存量，優化和整合機構，新增61個紀檢監察室，增幅達36%。機構調整後，省級紀檢監察機關中紀檢監察室多數為7至8個。全國省級紀檢監察機關中執紀監督人員佔總編製比例平均達到57.6%。「做減法」就是全力清理參與的議事協調機構。中央紀委參與的125個議事協調機構精簡至14個，省區市一級共參與4619個減至460個，精簡比例達90%以上。中央紀委和地方紀委要求紀委書記、派駐紀檢組長不再分管其他工作，對兼職行為進行清理，防止角色混亂、職能泛化、監督缺位。有伸有縮、增減結合的調整有效解決了紀檢監察機構職責不清、職能發散、主業荒疏等問題。

（二）優化雙重領導體制。黨章規定下級紀委同時受同級黨委和上一級紀委領導。實踐中，常常出現下級紀委監督執紀履職面臨壓力和干擾，不敢完全放開手腳，較真執紀易被孤立，地方紀委監督獨立性和權威性不夠，嚴重影響相互制約又相互協調的權力結構和運行機制的形成，導致一些地方和部門出現「一把手」監督難甚至腐敗的問題。針對現實中的問題，中央與時俱進推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制改革，提出了「兩個為主」，即查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告；各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。中央紀委派駐紀檢組組長、副組長和省區市、中管企業紀委書記、副書記提名考察辦法制定實施。人事和辦案兩項重要權力上強化了系統領導為主。大幅增加的信訪舉報、立案結案、受黨紀政紀處分人數表明，查辦腐敗案件的干擾和擔憂減少，各級紀委的監督權威和工作積極性明顯提升。

（三）法紀修改富有新氣息。《刑法修正案草案九》完善行賄犯罪財產刑規定，判有期徒刑的同時「並處罰金或沒收財產」；嚴格對行賄罪從寬處罰的條件，完善預防性措施的規定。修改後的《刑事訴訟法》規定，人民檢察院對於重大的貪污、賄賂犯罪案件，經過嚴格的批准手續，可以採取技術偵查措施；行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。《紀律處分條例》以政治紀律和政治規矩為首划出了不可觸碰的行為底線，新增了群眾紀律、生活紀律等內容。《中國共產黨問責條例》規範和強化黨的問責工作。修訂後的《中國共產黨黨內監督條例》監督主體、監督內容、監督對象、監督方式等重要問題做出新規定。新的紀律規定都強調「紀法分開」，凡是國家法律已有的內容，黨規黨紀就不再重複規定。因此新規刪除了大量與法律重複的內容。在紀律審查過程中，發現了違法行為，不用「吃干榨盡」，只要將其中一個違法事實查清就應移送司法機構，而不能越俎代庖，將所有違法事實調查清楚之後再移送司法機關。

（四）責任追究有新突破。責任追究是黨風廉政建設責任制中最難啃的「骨頭」，具有牽一髮而動全身的作用。十八大以來，黨風廉政建設的一項重大貢獻就是在理論和實踐上破了責任追究這道難題。首先，提出「兩個責任」，黨委負主體責任、紀委負監督責任，要求守土有責，種好自己的「責任田」。在十八屆中央紀委第三次全會上，習近平總書記把黨風廉政建設主體責任概括為五個方面，基本列出了主體責任「清單」，要求各級黨委主動擔負選人用人、正風肅紀、教育監督、案件查辦、以上率下的責任，以重點責任的落實帶動全面責任的落實。王岐山同志要求紀檢監察機關聚焦黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，緊緊圍繞監督執紀問責，深化「三轉」，把不該管的工作交還主責部門，做到不越位、不缺位、不錯位。其次，開啟責任追究「壓力機」，真打「板子」處理人。2015年上半年共有370多個單位的黨委（黨組）、紀委（紀檢組）和4700多名黨員領導幹部被問責。失職瀆職行為問責力度同時加大，2014年2.1萬人被追究責任。［8］搞腐敗要被追究，反不了腐敗要擔責，中央向各級黨組織釋放強烈的反腐信號。

（五）監督執紀用新舉措。監督執紀方式明顯變化是十八大以來正風反腐取得成效的重要原因。紀檢監察機關聚焦黨風廉政建設和反腐敗，把監督執紀問責作為主責主業，按照黨章賦予的職權，採取靈活多樣的措施擔當履職，紀委的權威和信任度迅速提升，監督執紀環境氛圍迅速改變。首先，不管是「老虎」還是「蒼蠅」，在國內還是在國外，是紀檢幹部還是非紀檢幹部，都一視同仁、概莫能外。其次，各級紀檢監察機關緊盯元旦、春節、「五一」、端午、中秋、國慶等關鍵節點，從煙花爆竹、月餅等具體事抓起，牽頭建立明察暗訪等常態化機制，網站密集「公開曝晒」違反中央八項規定精神行為。再次，中央和中央紀委堅持問題導向，善於發現問題，敢於直面和正視問題，敢於擔當負責。審計和巡視是反腐倡廉建設的兩把「利劍」，聚焦發現問題，頻率和力度明顯加大，發現並移交大量問題線索。

十八大以來紀檢監察體制改革收到明顯成效，腐敗惡化的態勢得到遏制，節儉辦事逐步成為習慣，公職人員底線意識明顯增強，一些習以為常的錯誤和積習難改的問題得到解決，公私界河逐步分明。

四、對國家監察體制改革的思考與對策

2016年11月，中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》）。12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作。從公開報道的資料來看，三地的改革主要聚焦機構建設，整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，成立監察委員會，作為監督執法機關與紀委合署辦公。雖然《方案》要求三地從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗，但地方的改革受到很多的限制。

第一，是許可權問題。因為沒有相應的立法許可權，地方沒有權力制定出台一些與廉政建設有關的法規制度，如幹部人事制度、社會保障政策等。下位法不能違反上位法，地方只能執行中央的規定，不能突破上位法律規定。幾年前，一些地方探索財產申報制度改革，最後無疾而終。廣東省佛山市等地很早就探索將檢察院反貪、反瀆、預防、公安經偵、審計機構合併在一起的改革，但阻力重重，受到的法律限制和羈絆太多。全國人大的決定雖然給地方授權，但授權的範圍比較狹窄，主要是成立監察委員會，將檢察機關的部分機構和人員轉隸到紀檢監察機關，對於這個新機構的職能、職權、措施進行了規定，但對影響這個機構發揮作用的相關制度和機制改革並沒有明確授權，因而試點地方可能展不開拳腳。

第二，全國性的問題地方難以解決。在全國長期存在的帶有普遍性的問題，僅僅一個地方或幾個地方，往往難以取得成效，必須得全國一盤棋統一抓才能取得效果。如公款大吃大喝的歪風，早在改革開放初期很多地方就開始整治，但三十多年幾十個文件管不住一張嘴。十八大以來，加大頂層設計，中央出台系列制度，推動預算財務等制度改革，全面綜合從嚴整治，強有力曝光和懲處，這股歪風才基本被剎住。又比如誠信體系建設，地方根本無法解決，僅僅銀行、房產等信息，地方紀檢監察機構查詢都比較困難。解決信息 「孤島」現象，打破信息共享壁壘，打破反腐敗信息查詢難、需要時間長的問題，只能依靠中央統一推進有關改革。

第三，機構改革的「陷阱」。現在一說到體制改革，往往就變成了機構調整和人員增減變動的改革。以前我國的很多監督體制改革之所以成效不明顯，一個重要因素就是過於關注機構和人員改革。改革某種程度上得先考慮人的安排，因人設崗現象存在，導致改革成了「夾生飯」。在新的機構，工作和人員磨合往往需要較長的時間，往往錯過了幹事改革的時機。這次三地試點改革就已遇到人員和思想融合、機制和工作融合等問題，再次說明機構改革存在一定的局限性。十八大以來的紀檢監察體制改革之所以成效顯著，主要在於沒有將改革重心放在機構改革上，而是突出機制運作的變革，將現有人員和機構基礎上，調整內部結構，轉職能、轉方式和轉作風，把現有的制度和措施用足，「舊枝長新芽」，釋放新效果。

將檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防部門機構、職能、人員整體劃轉到紀檢監察機關，這是一項任務繁重的工作，不僅僅是因為涉及機構整合人員安排與融合的問題，而是因為這項改革不是一個機構內部的變動，而是涉及多個機構之間的聯繫，涉及國家權力的重新配置，牽一髮而動全身，需要修改相關法律和制度。為做好此項工作，人大、檢察院、紀委、監察、黨委、人事組織等多個部門和機構都要參與其中，全國上下都得跟著行動，協調工作任務相當繁重。因此，要做好此項改革，應該借鑒我國曆次反腐敗機構改革的經驗，全面充分論證和設計，系統化抓實推進有關工作。

第一，合理確定改革目標重點。改革目的可以具有多重性，但應有層次性，要善於抓住主要矛盾，解決主要問題。《方案》提出，「深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察範圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系，履行反腐敗職責，深入推進黨風廉潔建設和反腐敗鬥爭，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。」文件中提出的是一個目標集群，可以分解為多個具體的目標。最為直接和具體的目標就是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。三地試點推進比較快，落實比較到位的就是成立監察委員會，從而較容易實現了整合反腐敗資源力量，擴大監察範圍，豐富監察手段的目標。但對於「深入推進黨風廉潔建設和反腐敗鬥爭，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制」這個實效性目標，各級黨委和紀委往往強調不多，一方面可能是因為缺乏具體量化的指標或衡量的標準，另一方面可能是短時間內難以做到。其實，改革目標中，最為重要的實效性目標，因為產生遏制腐敗的效果才是國家監察體制改革的最終目的。當然，短期內地方試點受到很多局限，難以看到具體實效，但未來全國推行這項改革之後，應將實效性作為國家監察體制改革的目標和努力方向。要對實效性目標設置考核指標或者評價體系，由全國人大或者委託第三方機構對此項改革實施效果進行評估並予以公布。

第二，增加預防腐敗的職責。監察委員會除了監督、調查、處置三項職責之外，尚應有預防職責，但目前《方案》沒有寫入。監督、調查、處置大部分都是事後性工作，沒有有效預防措施，這些職能履行的成本會很高。增加預防職能，採取預防措施進行評估、教育、宣傳、與社會建立聯繫等，會有效防範和降低腐敗風險。監督執紀問責是紀委的主責主業，但檢察院預防職務犯罪部門已經轉隸過來，預防腐敗局也有預防職能，就應該發揮這些機構和人員的作用，而不能讓其成為陪襯。因為目前腐敗形勢尚嚴峻複雜，紀委仍須將主要力量用於監督執紀問責。在預防機構全部歸併到國家監察委員會之後，如果預防職能不增強，就會有弱化的風險。監察委員會監督執紀與問題打交道，不僅要善於發現問題，更要善於分析總結和解決問題，尤其是從源頭防範問題發生，要有針對性地敦促和監督相關機構和部門推動改革及時糾錯補漏，提出明確具體的監察建議，防止腐敗再發。宣傳和教育是預防腐敗的重要措施，十八大以來，網路曝光等宣傳力度的增強放大了打「虎」拍「蠅」、正風肅紀的效果和震懾力，這項工作力度得繼續保持。國家監察委員會還要與律師協會、商會、大公司企業、學會等組織保持聯繫溝通，共同採取防範腐敗的措施和開展宣傳活動，促進行業自律和監管，營造廉潔的社會環境。

第三，重視並用足監督措施。從機構改革角度而言，將檢察院的一部分合併到紀檢監察機關，雖然人員會增多，但就措施手段而言是調存量的改革，而不是增量改革，因為從試點地區的監察委員會履行的職責和可以採取的措施來看，都並沒有額外增加。監督、調查、處置職責早已都有，談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等十二項措施也早已都有。合併之後，可以使用這些措施的主體和人員變多而已。如果不創新工作方法，對這些措施的使用力度、方式、程序等進行改革，不讓這些措施的威力發揮出來，改革就會只有形式而缺少內容。因此，要學習借鑒十八大以來創新運用函詢約談、問責追責、網路曝光、巡視審計、紀律審查、兩個責任等措施的方法，加強信息輿情跟蹤、搜集分析和研判，利用好個人有關事項報告、誠信體系等資料庫平台，讓法律授予監察委員會的每項措施都能見到實效，迅速樹立監察委員會的權威。

第四，繼續完善機構的內部改革。監察委員會設立之後，與紀委合署辦公，檢察院反貪局、反瀆局、職務預防犯罪機構以及監察部（廳、局）、預防腐敗局就要撤銷。新機構和新人員磨合過程中難免出現不協調的問題，必須及時調整不合理的內部職能和分工，加強內部管理，提高工作效率。在人員編製不可能增加的情況下，合理優化配置監督執紀力量，要著力解決好兩個問題：一是協調處理好派出機構本級與派駐機構的力量配置問題，實行人員統一管理，合理統籌安排使用；二是整合末梢執紀監督機構的力量，如鄉鎮紀委、縣級機關紀檢組、企事業單位紀委（紀檢組），採用聯合執紀、交叉檢查、巡視巡查等方法實現監督全覆蓋，而不必完全採用「機構設門」「人員駐門」方式，使得監督力量過於分散。按照監督對象和監督難易程度合理配置監督力量，公職人員數量多的地區，監督力量多，每年根據具體情況調整監督執紀人員。加大監督執紀幹部交流、輪崗和業務培訓，提高監督執紀水平，統一執紀標準。推行國家監察人員職業化，非領導職務實行專業技術職務管理，提高專業化能力。

第五，找到自我監督的平衡點。國家監察體制的改革是權力配置體系的重大調整。無論是黨內監督、行政監督、司法監督還是現在正在推行的國家監督，都是政權體系的自我監督，是黨和國家監督權行使方式的變革。自我監督具有自己的優勢，但也有明顯的不足，就是監督容易受到干擾，難以監督到位。國家監察委員會成立之後要與紀委合署辦公，黨內監督和國家監督相互融合。黨內監督一個老大難的問題就是黨委和紀委的關係問題，如前所述，黨內歷史上曾經圍繞領導和指導關係而反反覆復。強調系統垂直領導為主，監督力度加大，但難以達到黨內高度集中統一的目的。強調黨委領導，則會出現對地方黨委主要領導權力過大，監督不到位的問題。各級監察委員會成立之後，這個黨委和紀委的關係問題仍然會繞不開。紀檢監察人員增多，手段措施更多，權力更大，找准自我監督的平衡點就更為重要。要發揮紀檢監察機關的作用，保證其獨立履行職責，單獨預算安排財政經費保障其獨立地位。同時要對監督權進行合理制約和限制，如建立人民監督權力的實現機制，各級監察委員會每年要向各級人大報告工作，接受其監督，對其報告進行表決。在人大設立專門的反腐敗委員會，將紀檢監察機關內部的幹部監督管理室劃轉到人大的反腐敗委員會，並賦予該委員會確定監察委員會財政預算、研究起草監察相關法律制度等職責，避免自己監督，防止「燈下黑」。建立新聞發言人制度，與媒體保持密切溝通與合作關係，主動接受媒體監督。加大國家監察委員會查辦的違紀違法行為結果公開，將不涉及國家秘密的違紀違法行為處理決定書公開。要防止監督權不當使用帶來的改革創新動力不足的問題。改革創新動力不足的危險可能不亞於腐敗的危險。要貫徹落實《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》，抓緊建立容錯糾錯機制。

第六，敦促并力推外圍配套改革。國家監察體制的建立和完善不能孤立地單兵突進，因為腐敗產生的原因是多因素綜合作用的結果。治理腐敗應從系統論出發，既要注重反腐敗機構自身的改革，同時要推進相關的外圍改革。國家監察體制改革作為國家治理體系和治理能力現代化建設的一個部分，必然與其他改革相互輝映。沒有相關配套制度的協同作用，國家監察體制發揮的作用有限或難以發揮作用。改革開放以來，經濟長期高速發展，但也產生了很多社會問題，給反腐敗增加了很多困難，如貧富差距過大導致幹部心理失衡，優質的公共產品供給不足和分配不均給吃拿卡要帶來大量機會。幹部制度雖然進行了改革，如取消就業分配製度，引入雙向選擇、競爭上崗等，國企和事業單位人員也簽署聘用合同，但「鐵飯碗」並沒有打破，「能進不能出、能上不能下、能高不能低」現象依然存在，很多單位存在「三分之一」幹部，給動真格監督執紀帶來顧慮和壓力。《勞動法》在公共機構並不完全適用，公務員、事業單位人員社會保障不同於企業，真正推行聘任制、嚴管幹部隊伍增加了很多障礙。從西方發達國家反腐敗經驗來看，大部分國家的反腐敗機構較少，人員不多，如德國反腐敗主要靠檢察院，黑森州負責反腐敗的檢察官僅10名，該州公職人員10萬人左右。但普通公民很夠直接接觸到的腐敗並不多，主要原因在社會綜合治理比較好，沒有必要去行賄求人。另外就是社會管理體制比較完善，發現和調查腐敗的成本很低。如通過社會誠信體系，就容易掌握一個官員的資產、收入、信用信息、消費記錄等，腐敗風險很大。因此要全面深化改革，如改革財政預算管理體制、人事管理制度、社會保障體系、社會誠信體系等，降低腐敗機會和願望，提高腐敗成本和風險。抓緊修改《憲法》和《行政監察法》《刑事訴訟法》《公務員法》等法律制度，為改革提供法律支撐和保障。

第七，把私營機構納入監督範圍。目前試點《方案》要求「實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋」，有的學者將監察委員會的監察對象解釋為國家工作人員。［9］不論將對象限定為公職人員還是國家工作人員，監察對象都有很大局限性。從發達國家反腐敗經驗可以看出，當經濟社會發展到一個階段之後，經過有效的治理，公共機構的腐敗會大幅減少，私營機構行賄及其內部的腐敗問題將成為關注的重點。因此發達國家的反腐敗機構都將私營機構納入監管範圍。十八大後，經過有效治理，腐敗蔓延的勢頭已經得到控制，公共機構的增量腐敗大幅減少，存量腐敗也在快速消化和解決。私營機構腐敗由公安機關查處，由於沒有足夠多的警力對私營機構的腐敗進行打擊和預防，這個領域的腐敗雖然比較嚴重，但長期不受「關注」。行賄與受賄緊密相連，私營機構行賄及其內部的腐敗嚴重影響整個社會的廉潔建設。檢察院和預防腐敗局都行使預防腐敗職責，已經將私營機構的預防包含其中。國家監察體制改革應該繼續將私營機構腐敗預防納入職責範圍，同時將公安機關打擊私營機構腐敗的機構和人員併入監察委員會，由其統一行使私營機構腐敗調查的職責。

　　［參考文獻］

［1］中共中央文件選集（第一冊）［M］.北京：中共中央黨校出版社，1989：3-4.

［2］中國共產黨組織史資料（第8卷）（上）［M］.北京：中共黨史出版社，2000：2.

［3］［4］中國共產黨第五次全國代表大會［M］.北京：中共黨史出版社，2007：125-126.

［5］［6］李學勤.中國共產黨紀律檢查工作60年［M］.北京：中國方正出版社，2009：5，33.

［7］李志勇.明確責任擔當 提升履職能力［N］.中國紀檢監察報，2014-05-29.

［8］王岐山.依法治國 依規治黨　堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭——在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的工作報告［R］.2015-01-12.

［9］吳建雄.國家監察體制改革的前瞻性思考［N］.社會科學報，2017-02-15.