警察盤查權的邊界在哪裡？

2016年06月03日

（專欄作家 鄒佳銘）傳說上帝造人之後，人請求上帝再造一個英雄，來保護人類。上帝說：「英雄在保護你們的同時，也會欺壓你們，吃你們。」一語成讖：人類為走出危險的「叢林社會」，締造了一個強大的政府，並通過警察打擊犯罪、維護秩序、保護大眾，但是警察也是現代國家除軍隊之外，唯一合法擁有暴力的國家機器，「他們的權力被認為是必要的，但也是高度危險的；他們可能將權力作為武器用於自己的臣民，就和用於外敵一樣。」所以，如何把警察權力關在籠子里，可能是現代國家永遠無法迴避的問題。

現代社會，警察可能嵌入人們社會生活的方方面面。其中，盤查是其最日常的勤務，正是透過這一日常性的權力運行機制，我們可以窺見一個國家鮮活的法治生態。前段時間廣受關注的雷洋案，將警察盤查權帶入到人們熱議的視野，在堅持需求真相的同時，我們也應該從制度上探尋與每一個公民權利密切相關的警察盤查權的邊界在哪裡？因為，邊界之外是我們每個人自由和幸福的居所。

所謂警察盤查權，是指在公共場所或指定場所，警察對懷疑違法犯罪的人進行攔阻並為必要盤問和檢視的權力。盤查權中主要包括了盤問、檢查和留置的權力，這些權力與刑事偵查中的訊問、搜查和逮捕十分相似，但是後者屬於警察的司法權，前者則是行政權，性質的不同決定了警察執法的範圍和強度都不能等同，其中界限和尺度的把握，不僅是對一國立法科學性和警察執法能力的考驗，也折射出一個國家和執法者內在的法治精神和理念。

一、盤查的根據

從制度層面而言，警察盤查權需要解決的是對什麼樣的人，在什麼範圍之內進行盤問和檢查是合法的？《中華人民共和國人民警察法》第九條規定，警察對有「違法犯罪嫌疑的人員」，出示相關證件之後，可以進行盤查。網上有觀點說：「警察可以隨意選擇對象進行盤查」，「這裡的隨意選擇是隨警察的意願選擇」，「警察可以盤查其想盤查的人」，這些說法不僅是對立法的曲解，更是對行政強制權的肆意擴張，這些都是滋生雷洋案的土壤。不可否認，對於「違法犯罪嫌疑人員」的認定，警察有很大的裁量權，但是這種裁量權是建立在對特定事實的判斷之上，而不是一種主觀臆斷。

美國聯邦最高法院以特瑞案確定了截停與拍身搜查（類似於我國的盤查）的標準，即「合理懷疑」，並以此區別逮捕的啟動標準——「相當理由」。同時認為，「合理懷疑』的確認要求警察依據特定的事實，以理性人的標準，合理地推論認為嫌疑人有犯罪的懷疑。並強調，僅憑預感、猜測和無特定目標的懷疑是不夠的。美國首席大法官Burger在相關判例中指出：「警察必須結合整個過程和環境對所懷疑的對象進行列舉和客觀性描述，而不是建立在主觀猜測之上。」為了在執法實踐中制約警察任意啟動截停和拍身搜查，在紐約，如果警察盤查後確定被盤查人沒有嫌疑，則要給他一張卡片，上面寫明警察的姓名、工號、盤查的原因，甚至包括投訴的渠道和方式，以此約束警察的執法。如果說中美兩國在立法上關於啟動盤查的標準並無本質區別，那麼實踐中的具體做法卻讓權力在權利面前呈現放肆與剋制的不同面貌。

二、盤查的範圍和強度

在警察攔停嫌疑人之後，就涉及到警察能問什麼，能查什麼？但是我國的相關立法對此都缺少規定，在實踐中更是亂象重生，盤問和盤查都沒有明確的範圍限制。對於強制手段的使用，依照《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》，警察盤查時不能使用武器，除非在暴力、襲警、脫逃、自殺等特定情況下，也不得使用手銬、腳鏈等約束性警械，但是實踐中並未得到嚴格執行。其中一個很重要的原因，是我們沒有釐清訊問和盤問、盤查和搜查的界限。訊問和搜查是在案件已經發生，並有相關證據指向犯罪嫌疑人，經過審批程序之後採取的刑事偵查措施，所以它具有相當程度的強制性。但是盤查針對的對象不僅包括刑事犯罪嫌疑人，還有行政違法嫌疑人，並且是在沒有發生違法犯罪或者只有很低嫌疑的情況下，對嫌疑人採取的臨時性、未經審批的調查措施，所以它以對公民權利最小限度的干擾為限。

在此前提之下，先進法治國家都會嚴格限制盤查的範圍和強度。在美國，警察攔阻嫌疑人後可以詢問其身份信息和涉嫌犯罪的基本事實，並且可以強制獲取其身份信息。但是對於案件基本事實，嫌疑人無回答的義務，拒絕回答也不得成為逮捕的理由。同時，基於聯邦憲法第四修正案的保護，美國嚴格禁止以獲取證據為目的的盤查，而只能是在警察本身或周遭第三者有受到攻擊危險的合理懷疑時，可進一步對被攔阻者進行身體外部的拍搜。如果被攔阻者不配合盤查，警察在執法的過程中，原則上只能使用輕微的強制力。在暴力犯罪的急迫性情況下，例外允許警察採取一些並非類似逮捕的強制力，比如展示武器，而不能使用武器。在日本，若無相對人同意，原則上不得檢查其攜帶物品。但在特殊情況下，考慮檢查的必要性、緊急性以及所侵害的個人法益與所保護的公共利益的權衡，也可以容許檢查。

作為大陸法系國家代表的德國，注重盤查的實效性以維護治安預防，賦予警察必要的強制力獲取相對人的身份信息。在相對人拒絕提供時，警察可以採取直接強制力壓制相對人的反抗，並扣留其人身進行深入搜查身體和攜帶物品，以發現身份信息。但是對於其他信息，警察沒有強制權。這裡需要強調的是，德國憲法中的「比例原則」即國家僅在必要且以最小侵害性的方法來維護公共安全和秩序，即濫觴於警察法學，後來經由行政法原則上升為憲法原則。德國行政法學者弗萊納則以「不可用大炮打小鳥」的名言，比喻警察行使權力的限度。所以警察日常執法中會嚴格貫徹比例原則，避免對公民造成不必要的侵擾。

由此回到雷洋案，在雷洋涉嫌嫖娼的情況下，即使他抗拒執法，對待一個赤手空拳的行政違法嫌疑人，多個警察有無必要使用如此大的強制力壓迫他的反抗。在這個過程中，我們看不到警察對權益的衡量和對權力的剋制，這正折射了我國警察執法過程中法治理念的缺失。法治的最高層次應該是對人的價值的尊重，生命就是最高的價值，當我們尊重生命，敬畏生命，就會管好自己的手和手中的權力，就不會有此類悲劇的發生。

三、留置的時間

警察在攔阻嫌疑人之後，現場留置和帶到警局繼續留置的時間，在某種程度上是盤查區分於逮捕的一個重要指標，所以必須嚴格加以限制。德國立法規定現場留置的時間不超過10分鐘，如果情況緊急，警察先行繼續留置以查明嫌疑人身份的，至遲在留置當日結束；如果是法官裁定留置，則由法官根據案情需要決定繼續留置的時間。美國通過判例，將現場留置時間原則上控制在20分鐘之內，並且警察不得將嫌疑人帶至警察局或者其他任何地方繼續盤問，否則便構成逮捕，需要相當理由。這就是說美國警察沒有繼續留置權，日本警察同樣也不得對嫌疑人採取強制手段繼續留置。

我國立法對於警察現場留置的時間沒有任何規定，並且賦予警察很大的裁量權自行決定將嫌疑人帶至公安機關繼續留置。根據《中華人民共和國人民警察法》，繼續留置的時間是自嫌疑人被帶至公安機關之時起不超過24小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批准，可以延長至48小時。但是根據《中華人民共和國刑事訴訟法》，公安機關採取刑事拘傳的最長時限只有12小時，案情特別重大、複雜，需要採取拘留、逮捕措施的，也不得超過24小時。由此可見，繼續留置作為一種行政調查措施，其強制性還高於刑事偵查措施，這是明顯違背比例原則的。德國學者N·霍恩說：「法的功能不僅在於國家權力的穩定和合法化，而且在法治國家中，很大程度上在於一個國家權力的限定和削弱。」從以上各國關於警察盤查權的立法來看，具體的設置制度會有所區別，但是支撐制度的法治理念卻是相通的，比例原則、法益衡量思想以及法治精神都貫穿始終。立法的目的正在於「對統治者在社群之上行使的權力設置界限，而這種限制就是他們所指的自由。」

上帝對人類期盼英雄保護的告誡並未隨著社會的發展而失效，日本著名法學家棚瀨孝雄說：「如果行政權力的膨脹是現代社會不可避免的宿命，那麼為了取得社會的平衡，一方面必須讓政治充分反映民眾的意願，另一方面在法的體系中應該最大限度地尊重個人的主體性，使他們能夠與過分膨脹的行政權力相抗衡。」雷洋案帶給我們的，不僅是對他個人無常命運的嗟嘆，更應該是一種制度上的反思，以權利限制權力，可能是人類迄今發現的馴服警察權的最有效路徑。

作者為京都律師事務所合伙人

來源：財新網