地方債已上升到7萬億 危機恐觸發-財經頻道-金融界
2010年06月03日 07:40 來源： 中華工商時報 【字體：大 中 小】 網友評論(1)
有消息稱，地方債務在短短几個月內，已經從4萬億飆升到7萬億。據有關專家分析，高達7萬億甚至更多的地方債務，可能會拖垮中國經濟剛剛復甦的腳步。
目前，以各種變相形式和地方政府融資平台形式發行的地方債沒有納入到地方預算，舉債資金使用的預算約束不到位，透明度和規範性都不足，都容易釀成風險。
國務院5月26日召開會議，部署加強地方政府融資平台的管理和處理融資平台公司的債務問題。
2010年，隨著地方政府投融資平台的數量和融資規模的飛速發展，地方政府投融資平台的負債規模也在急劇膨脹。大規模的投融資也給地方政府帶來了居高不下的舉債。
「地方債」再次被推到輿論的風口浪尖上。
不斷飆升的中國式地方債
近日，有消息稱，地方債務在短短几個月內，已經從4萬億飆升到7萬億。據有關專家分析，高達7萬億甚至更多的地方債務，可能會拖垮中國經濟剛剛復甦的腳步。
中國銀監會主席劉明康，在銀監會召開的2010年第二次經濟金融形勢分析通報會議上介紹說，至2009年末，地方政府融資平台貸款餘額為7.38萬億元，同比增長70.4％。佔一般貸款餘額的20.4％，全年新增貸款3.05萬億元，佔全部新增一般貸款的34.5％。這離世界公認的警戒線60％已經很接近了。可見在2009年，為應對金融危機衝擊，地方政府圈錢之猛。
「地方債務的規模究竟有多大，實際上是一個非常難以準確回答的問題。」當被問及地方債務究竟有多少時，中央財經大學財政學院財政系主任、教授曾康華如此表述。
來自銀監會的統計數據顯示：到去年5月末，全國各省、區、直轄市合計設立8221家投融資平台公司，其中縣級平台高達4907家。而從地方平台公司貸款債務與地方政府財力對比看，債務率為97.8％，部分城市平台公司貸款債務率超過200％。
有專家分析，地方債之所以在短時間內大幅度上漲的原因是：1994年分稅制度的改革，一方面，客觀上加強了中央政府的財力，削弱了地方政府的財力，而轉移、支付制度又不完善，這也直接影響了地方政府的財力；另一方面，地方政府又要承擔大量的公共事務支出。
在這種情況下，導致了地方政府負債機制轉換和體制改革的相對滯後，再加上地方可用財力不足產生的壓力，使預演算法禁止地方財政負債的「明規則」，被事實上的普遍負債這一「潛規則」強制替代，也催生了許多地方領導幹部扭曲的負債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯，進一步助長了地方政府的盲目舉債，從而在地方上催生了「前人借錢、後人還債」的奇怪現象，對於地方政府官員而言，「誰借的越多，誰在任期內的政績就越大」，這種機制也讓地方政府官員存在強烈的借債動力。一觸即發的地方債危機2009年，中國國債餘額大約為6.2萬億元，外債餘額為3868億美元，合計相當於2009年GDP的26％，按照國際標準，尚在安全範圍之內。但是，近一年來積聚膨脹的地方政府債務，也會成為中國宏觀經濟運行中最大的風險因素之一。
張君出任華南地區某市財政局下屬投資管理公司的負責人。財政局給他的主要任務是對全市各政府機關的資產進行整理盤活。由於難度較大，張君接到這個差事後經常愁眉苦臉。
但進入2009年，張君突然頻頻接到當地各大商業銀行對公業務負責人的飯局邀請。更讓他納悶的是觥籌交錯之間，往日高高在上的銀行負責人都紛紛有意無意地探問張君有沒有貸款需求，並破天荒地拍胸脯表示如果有需要一定全力滿足。
於是，張君迅速聯繫各大商業銀行貸款，沒想到是一路「綠燈」。從3月至5月註冊資本金僅5000萬元的該投資管理公司，從各大商業銀行共獲取了40億元的貸款，張君一掃往日愁容，每日紅光滿面。
相信彼時與張君同樣開心的還有全國各省、市、縣數千家投資管理公司的負責人。
央行調研結果顯示，截至2009年5月末地方政府的3800多家投融資平台總資產近9萬億元，負債升至5.26萬億元，平均資產負債率約為60％。5.26萬億元的負債相當於去年全國GDP的15.7％，全國財政收入的76.8％，地方本級財政收入的161.35％。
「目前，以各種變相形式和地方政府融資平台形式發行的地方債沒有納入到地方預算，舉債資金使用的預算約束不到位，透明度和規範性都不足，都容易釀成風險。」財政部財政科學研究所綜合政策研究室副主任劉軍民說。
另有，中金公司研究報告進一步顯示，2009年凈新增負債約3萬億元，預計2010年和2011年後續貸款約為2萬至3萬億元，2011年底約達到10萬億元。也就是說，很多地方政府的負債額將遠遠超過本級財政收入，會面臨巨大風險。
體制改革是繞不開的話題
當下，中央和地方財政分配關係既不合理，又不穩定，並非什麼秘密，這也成為地方債台高築的原因之一。
1994年分稅制改革後，國家稅收收入的相當部分歸入中央財政，儘管現行的《預演算法》等有關法律，嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上，各級地方政府大都在不同程度上擴大赤字，舉債度日或負債運行，事實證明，這些債務也大多處於隱性狀態。
所以，地方政府搞發展是大計，欠債還錢也是大事。改變地方政府經濟發展的體制性障礙才是治本之計。
背景資料
何為地方債
凡屬地方政府發行的公債稱為地方公債，簡稱「地方債」，它是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發行的，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調度。地方政府債券一般用於交通、通信、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。
我國所謂地方債券，是相對國債而言，以地方政府為發債主體。20世紀80年代末至90年代初，許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經發行過地方債券。
目前，法律法規明確規定地方政府不能舉債。《中華人民共和國預演算法》第二十條明文規定，地方各級政府預算按量入為出、收支平衡的原則編製，不列赤字；第二十八條規定，除法律和國務院文件另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。銀行「重倉」省市級平台貸一方面，地方政府融資平台規範文件遲遲未能出台，另一方面平台貸款餘額仍在增長。
據《第一財經日報》記者統計，商業銀行投向省市級平台公司的貸款占整個平台貸款的絕大部分，且主要集中在長三角、珠三角以及環渤海地區，期限多在5至10年間。
顯然，短短一年之後，對動輒5年、10年期限的長期貸款下一定論依然尚早。但平台貸款餘額仍在增長。
「重倉」省市級平台貸
儘管目前對於地方政府融資平台並未有統一的統計口徑，但各家銀行或依銀監會口徑，或自定口徑，透露了自身融資平台貸款的情況。
5月中旬召開的工行股東年會上，工行行長楊凱生表示，工行融資平台貸款中93％投向地市級以上的政府融資平台。無獨有偶，建行等大行幾乎均採取了「重倉」省市一級融資平台貸款的策略。
建行的整個政府融資平台貸款盤子中，80％的貸款為省市級融資平台貸款，20％的貸款為經濟發達地區的縣級融資平台貸款。交行方面，省級政府企業貸款佔地方政府融資平台貸款的83％。
據高盛高華統計，一家大型銀行的省市級融資平台貸款佔71％，縣級及以下融資平台貸款為8％，其他佔比21％。
規模相對較小的股份銀行亦呈現上述特徵，高盛高華的研究報告顯示：一家股份制銀行市級及以上政府融資平台貸款佔比達75％，縣級政府融資平台貸款佔25％（位於蘇州、寧波、杭州和南京）。
期限上來看，融資平台貸款多為中長期貸款，貸款期限以5年以上居多。建行此類貸款平均期限在5年以上。
據高盛高華統計，一家大型銀行5至10年期限佔75％，10年以上佔20％。
區域上來看，長三角、珠三角、環渤海地區的融資平台吸納信貸資金最多。工行方面，68％的融資平台貸款分布在長三角、珠三角和環渤海等經濟比較發達地區。民生銀行（600016）則將68.4％的平台貸款發放給環渤海、長三角、珠三角城市和西部地區省會城市。
餘額仍將持續增長
截至2009年底，各級地方政府融資平台已增長到8000多家，地方政府融資平台的貸款餘額達到7.4萬億元左右，佔一般貸款餘額的20％。
進入2010年以來，融資平台的監管陡然加強。市場上頻頻傳出融資平台整肅的消息。就在昨日市場上還傳出「商業銀行被禁入非『4萬億』地方融資平台項目」的消息。
顯然，監管的加強，主要是督促商業銀行對地方融資平台貸款進行一次徹底的梳理和清查。
事實上，融資平台貸款多投向長期建設項目，此類貸款也不是說停就能停的。銀行的統計數字證實了平台公司貸款餘額仍將有較大幅度的增長。
工行透露的數據顯示，截至2009年末，融資平台貸款餘額7850億元，今年年初至5月中旬，新增融資平台貸款616億元。這也就是說5個多月時間，融資平台貸款增加近8％。監管層嚴控銀行介入地方融資平台增量貸款
隨著地方政府融資平台貸款自查的結束，監管層的處置口徑亦最終浮出水面。
昨日有消息稱，監管層相關負責人在4月召開的「2010年第二次經濟金融形勢分析通報會」上明確表示，對於以政府融資平台為主體的新開工項目，如果該項目不在「4萬億」投資所涵蓋的項目範圍之內，商業銀行應該嚴禁進入。
「結合此前要求『解包還原、分類處置』的精神看，監管層的這個要求意圖將地方政府融資平台貸款的風險控制在最小範圍之內。一方面要求銀行落實已發放貸款對應的還款來源，另一方面禁止銀行介入增量業務，將未來的風險一刀切斷。」一位不願具名的股份制銀行高層對記者說。
切斷平台貸款新增風險
記者注意到，隨著監管層對地方融資平台貸款風險管理趨嚴，銀行對新開工項目態度已經明顯謹慎。
光大銀行日前明確表示，該行新增授信原則上只支持中央「4萬億」投資中續建、在建項目的資金需求，嚴格控制自有現金流不足，主要依賴政府補貼或擔保償還貸款的新開工項目貸款。審慎評估項目第一還款來源的可靠性和第二還款來源的可實現性，特別是對於無充足資本金、項目合規性文件不齊全的項目一律不得授信。
「從我們調研的情況看，地方政府平台存量貸款的問題不能掉以輕心。但整體看，此類貸款短期內出現大風險的可能性不是很大，監管層切斷大家進入新增項目主要是為了控制住可能新增的風險。」一家國有大行廣東省分行公司部副總經理昨日對記者說。
存量貸款風險仍然可控
不過多位受訪銀行人士向記者表示，短期內地方融資平台貸款整體風險仍然可控。
一位股份制銀行風險管理部人士昨日對記者表示，雖然目前自查了解到的不規範的地方融資平台貸款的確不少，而且清理工作量比較大，但他對自查結果表示樂觀，「大部分存量的地方融資平台貸款都是自償性項目貸款，風險可控。」
另一位受訪銀行高層則對記者表示，從監管層前後的態度變化亦能看出其在本輪排查後對銀行整體風險的評估。「總的來說，地方融資平台不可能一點問題沒有，但至少短期內風險是可控的。當前各方擔憂的重心已進一步落到可能發生的經濟二次探底上，如果這個問題處理不好，存量貸款出現大面積風險的概率就有可能上升；但如果控制住了，風險還是可以排除的。」該人士對記者說。
記者在採訪中了解到，監管層對銀行存量的地方融資平台貸款的清理也不遺餘力，盡最大可能排除風險隱患。據悉，為了趕在6月底前清理完成並將自查結果上報監管層，多家銀行目前尚在繁忙清理、自查過程中。去年發放的不少由政府提供擔保、但無還款來源的地方融資平台貸款被要求「推倒重來」，落實還款來源。
「擔保主體不合格，貸款主體不是公司實體，抵押物不充分等，這類貸款都需要重新抵押、擔保，甚至更換貸款主體。比如擔保人是地方政府就屬於擔保主體不合格，需要更換具體公司作為擔保方。若無法落實還款來源，那麼就給該筆貸款計提呆賬準備。」某股份制銀行風險管理部門負責人表示。 地方融資平台排查6月收官 兩成項目或面臨重點清理「總行派下去核查地方融資平台的團隊，目前還沒有回北京，但是已經快收尾了。」6月2日，某國有大型銀行人士在接受《每日經濟新聞》記者採訪時表示。
按照國務院要求，針對地方融資平台展開的「解包還原」將於6月底結束。據該人士透露，該行正在做最後準備，總體調研數據有待6月底再公布。
上述人士提到的總體數據，只是該行的地方融資平台放貸總結。一旦多家銀行都公布自己的數據，那麼，此次「解包還原」工作將獲得最全面的第一手數據。
「地方融資平台良莠不齊，各省市的情況也不同，但據我了解，風險沒外界擔憂的那麼嚴重。」上述人士說，「總體而言，整個地方融資平台大約20％的項目存在較大風險，屬於重點清理範圍。」
據介紹，很多地方融資平台公司是在2009年新成立的，當時是為了配合4萬億振興計劃。在這一過程中，不排除部分地方政府，特別是縣級以下政府倉促上報項目，從而獲得政策性貸款資金。
該人士分析認為，重點清理上述20％項目將起到警示效應，對於進一步規範地方融資平台的運作產生積極作用。目前而言，上述20％項目中，部分項目雖然拿到了貸款，但是由於項目尚未正式啟動建設，所以資金還沒來得及花完。
為什麼遲遲不動工？關鍵的原因在於項目本身出了問題，或者說項目進展沒有達到預期的投資收益而不敢草率啟動。「一旦發現有違規擔保、虛報項目、財務作假等情況，不排除將及時清理相關的地方融資平台公司。」上述某大型國有銀行人士說。
「在這次核查結束後，預計下半年大規模的整治行動將拉開。」據交通銀行（601328）一位研究人士透露，自今年初，各省市地方政府已經開始協助各家銀行，按照銀監會要求進行風險排查。隨後，監控政策越來越嚴厲，到今年3月，財政部、央行以及銀監會聯合發文，要求各家銀行針對地方融資平台貸款進行「解包還原」。
「但是，不能因為這20％項目，就影響大多數優質項目的扶持。」上述人士一再強調說。該人士透露，由於上述項目都是通過地方政府融資平台公司進行運作的，所以清理這些項目將給這些融資平台帶來新一輪洗牌。據中歐國際工商學院許小年教授透露，這些地方融資平台公司包括地方政府及其部門、機構等設立的融資平台公司，總計約8000家。
據《每日經濟新聞》記者獲悉，此前有關人士認為，在8000家地方融資平台公司中，至少一半將面臨被淘汰的命運。但是，上述大型國有銀行人士不贊同這一說法。
他說，銀行在放貸時已經嚴格進行了風險排查，已經針對單個項目進行了調研。現在的問題是，80％優質項目在獲得啟動資金後，後續配套資金目前並沒有跟上。「這是個大問題，也是考驗中央政策的關鍵所在。總體而言，這些優質項目需要配套資金扶持。顯然，配套資金不一定就是行政性的貸款，也可以是其他社會資金通過持股的方式進入。」上述銀行人士說。
基於國務院對於地方融資平台的風險監控，多家銀行已經暫停或大幅縮減針對該類平台公司的信貸。中信銀行（601998）上海分行人士透露，對於地方融資平台，按照監管部門的要求選擇項目，對於縣及縣級以下的政府融資平台貸款基本上不做。
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