預算不是標底，標底也不等於預算，千萬不要弄混淆了！

08-28

預算與標底，是政府採購或招標採購中兩個既緊密聯繫又有本質區別的概念，往往容易混淆，產生異議，引起誤解。有人認為，預算就是標底，標底等於預算。筆者認為，有必要進行深入探究，認真分析和比較，捋清標底與預算的關係。

第一，預算和標底均屬資金概算，二者重合度將進一步提高。所謂預算，這裡是指項目支出預算，是在採購項目立項時對項目所需採購資金的大體概算；所謂標底，通俗地說，就是項目造價，更多是指工程項目造價，是基建工程的預期價格。由此可見，預算和標底，都是採購項目資金的大體概算或預期價格，是採購人可用資金額度及在財務上應承擔的義務。

一般來說，應先有預算，後有標底，根據預算編製標底。相較而言，編製標底比編製預算要求更高，應更全面、更準確、更細化，應精確到項目的每一個子項、每一個科目；同時，一般要求標底必須以不突破預算為前提，標底應控制在批准的項目預算以內。

隨著財政工作及財務工作科學化、精細化管理逐步深化，必將進一步細化預算編製，嚴格預算要求，強化預算約束，預算的準確性和剛性將進一步加強，在政府採購項目中，採購項目預算將更全面、更準確、更細化，預算與標底將逐步趨同，重合度將進一步提高，二者將更好地銜接和統一。

第二，預算和標底適用範圍不同，規定和要求各有側重。我國《政府採購法》和《招標投標法》對預算和標底的規定，各不相同，各有側重:《政府採購法》對預算提出了明確要求，《招標投標法》對標底進行了原則規定。

從法律規定看，預算是剛性要求，是採購的前提，無論貨物、服務或工程項目，都必須編製預算，沒有預算不得採購；而標底非剛性要求，《招標投標法實施條例》第27條規定「招標人可以自行決定是否編製標底」，並非所有採購項目都必須編製標底。

從採購實踐看，一般來說，在貨物項目和服務項目中，基本不設標底；在基建工程項目中，目前有設標底的，也有不設標底的，但隨著預算越來越科學、準確和精細，加之設標底的技術要求及保密要求較高，因此基建工程項目也將逐步淡化標底。

第三，標底是評標的參考，預算與評標無關。標底是評標的重要參考，《招標投標法》第40條規定「對招標文件進行評審和比較，設有標底的，應當參考標底」。但如何參考標底，法律沒有明確規定。在具體操作實踐中，一般是將標底作為評標基準價，標底是評標、定標的重要依據，作為價格得分的尺度和準繩，離標底越近，價格得分越高；無論價格高低，只要偏離標底，均將減分，偏離越遠，價格得分就越低。對於高於標底的報價，予以減分，倒可以理解；但對於投標報價低於標底的，也作減分處理，這與政府採購「價格得分採用低價優先法計算」的規則相違背，也不符合政府採購提高採購資金使用效益的價值目標。

預算不影響評標，更不得將預算作為價格打分的參考和依據。嚴格地說，在評標環節，評標委員會不應考慮預算問題，不要被預算所困惑和左右。關於投標報價是否全部超預算，或部分超預算，超預算是否廢標，都不影響評標工作，評標委員會都必須按招標文件規定的條款、標準、方案和規則等採購要求進行評審，評選出科學合理、符合採購需求的投標方案或產品，推薦最適合採購項目的供應商。

第四，標底強調必須保密，預算沒有明確要求保密。標底決定價格得分高低，甚至決定是否中標或廢標，因此標底屬於保密內容，在開標前不得向任何人泄露。《招標投標法》第22條明確規定「招標人設有標底的，標底必須保密」。

預算是否應該保密，現行政府採購相關法律法規及規章沒有明確規定和要求。有的採購項目，要求預算保密；有的採購項目，卻將預算作為陽光採購、信息公開的重要內容，予以公開。由於預算不作為評標的參考或依據，無論預算公開與否，都不能影響評標過程或左右評標結果，更不能作為中標或廢標的依據。

第五，必須編製預算，不宜設定標底。預算是項目採購的前提，是簽訂合同的依據，是項目付款的保障，《政府採購法》第6條規定「政府採購應當嚴格按照批准的預算執行」。因此，作為財政或財務管理部門，必須科學編製採購預算，細化項目預算；作為採購機構，必須嚴格按預算採購，沒有預算不得採購；作為採購人，必須按採購預算簽訂合同，並嚴格按照合同辦理付款。

採購項目是否應設定標底呢？筆者認為，所有採購項目，不僅貨物項目和服務項目，也包括工程項目，應以不設標底為宜。主要理由有：一是現行政府採購或招標採購制度規定沒有要求必須設定標底。二是設定標底，是一項很複雜、很艱巨的工作，技術要求高，時間周期長，編製準確的標底十分困難。三是標底保密難度大，泄密風險相當高。