用好百姓的錢是政府的責任

隨著新預演算法的通過，我們更加清晰地看到政府在管好用好納稅人的錢方面所做的努力，第一次提出預算績效概念，第一次提出透明預算的理念，這些也都為財政部門今後的工作提出了更高的要求。政府如何不再亂花錢，花更少的錢辦更多的事是擺在各級財政部門的新課題。就此問題，北京市財政局績效考評中心副主任王罡應邀對話本報記者。

楊光：以結果為導向，建立全流程項目化績效評估體系是政府花錢的準則，這在新預演算法里都已明確，接下來是怎麼操作的問題。你認為這個全過程預算績效管理體系應該包括哪些環節？是應該建在財政系統內部還是應該引進第三方評估機構，哪個更加科學？

王罡：全過程預算績效管理體系的本質就是以結果為導向的預算管理模式，是由眾多環節環環相扣、不斷循環的綜合過程。具體包括，制定明確的公共支出績效目標；對績效目標和公共支出的合理性和有效性開展事前績效評估；在預算執行過程中，對績效目標的實現程度進行有效跟蹤和監控等等。通過預算績效管理達到花最少的資金，辦盡量多的實事。把它培養成一種習慣，甚至是提升到價值觀和執行文化的層次。

績效評估可以分為內部評估和外部評估（第三方評估）。內部評估的主體本身是政策的制定者和執行者，對整個預算流程了解全面，有利於評估活動的開展，根據評估結論，對政策目標和措施迅速作出調整，但是往往客觀性不足並往往帶有局部利益，使得公共政策和措施帶有片面性和主觀色彩。外部評估又稱第三方評估，相對內部評估而言，評價結論天然帶有客觀公正。但是第三方評估獲取資料困難，結論也不易受到重視，而且有一個致命的弱點，由於評估者存在評估經費的制約，評估者一旦犧牲原則，反而會做出不科學不公正的評估結論。但是只要建立科學的第三方評估方法並有和法律保證，第三方評估應該是未來預算績效評估的方向。

楊光：只有精細，科學的預算編製才能導致滿意的預算結果，但這並不是必要條件，因為在執行中也可能出問題，我注意到個別政府項目資金的效果並不理想，但錢已經花出去了，一個項目在預算編製時是怎麼操作的，您能否說一下流程，個別績效不高的項目的問題出在什麼地方，今後將怎樣杜絕這一現象？

王罡：預算流程是由預算單位進行申報，財政部門對項目情況進行事前績效評估，邀請人大代表和政協委員參與，開展前期的資料審核、問卷調查和現場訪談等。也就是我們所講的事前環節的把關。針對問卷調研和評估結果再決定批還是不批還是批一部分錢給用錢單位。對於一個預算申報項目，我們引入社會第三方機構，經過審核資料，問卷調查和現場調研，圍繞項目的相關性、預算效率、預期效益、績效目標、可持續性和財政投入的風險分析，對項目的可行性、必要性進行科學評估，如果發現該項目存在很大的風險和不確定因素，預期的效益不理想，與北京市宏觀政策，老百姓的現實需求關係不緊密，我們就會給出「不予支持」的評估結論，這個項目就不會被列入下一年度的部門預算。2013年，我們評估了45個項目，不予支持金額10.3億元，為政府節省了大量資金。對於一個支持的項目，我們將對該項目進行過程跟蹤，在項目執行完畢之後，實施績效評價，圍繞項目的決策、管理和績效三個維度，對項目執行的效果進行評價，給出評價結論，如果執行效果很差，將適度扣減預算部門下一年度的預算控制數，進行績效問責。通過這樣一個閉環的績效控制機制，確保政府資金實現應有的效益，發揮最大的作用。

楊光：李克強總理在最近的國務院常務會上指出，強化預算約束。政府收支必須全部納入預算管理，不能搞「賬外賬」。如何理解政府一切收支納入預算，如何界定政府收支，哪些該歸入，哪些不該歸入？

王罡：新預演算法明確提出要把政府所有收支全部納入預算管理，建立健全政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險預算制度，形成覆蓋政府所有收支的預算體系。「政府的全部收入和支出都應當納入預算」「政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、佔用、挪用或者拖欠。」「各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行，不得虛假列支。」四本預算比舊預演算法，主要界定公共預算，是一個質的飛躍。

對於「小金庫」這樣的賬外賬，新預演算法實際上從制度上已經作出了頂層完善，將政府收支全部納入預算管理，首先就從源頭做出了界定。下一步是如何落實的問題，要疏堵並重，標本兼治，加強監管。所有的預算內外收入都要進入國庫和財政專戶，由財政預算統籌安排。同時，要把所有列入預算的支出編製得科學合理，通過多種技術手段，把列入預算的支出的指標拿捏精準，儘可能的做到不多列不少列，力求公平透明。在執行中，要採取相應的技術手段，確保資金一次性撥付到位，避免資金截留套取。構建不敢私設「小金庫」和「賬外賬」的懲處機制。

楊光：李克強總理在提到國庫管理資金時指出：喚醒趴在賬上「打呼嚕」的沉睡資金。你認為目前的國庫管理資金使用中如何更好地提高效率？包括如何提高國庫結轉資金的使用效率？

王罡：對於這個問題我是個外行，但有一些思考，我認為首先要細化支出預算編製，加快預算執行進度。這就要求要早編、細編項目支出預算，將預算細化到「項」級科目和具體項目，減少預算代編和預留項目，推進編製中期預算，提高預算年初到位率，提高項目預算編製的科學性、準確性。建立健全預算執行監控制度，定期對未下達的專項資金進行梳理分析，對當年確定不能執行的項目，按規定程序及時調整預算，將資金調劑用於當年急需的項目和其他有條件實施的項目，儘快形成實際支出，盤活資金存量。其次要建立財政結餘結轉資金定期清理機制，定期組織清理本級財政結餘結轉資金，摸清底數、分類處理，切實壓縮結餘結轉資金規模。目前，財政部要求，「2013年和2014年底，財政結餘結轉資金要在上年的基礎上分別壓縮15%以上，2015年底各地公共財政預算結餘結轉資金占公共財政支出的比重均不得超過9%，目前比重低於9%的應只減不增」。這個規定就是一項重要舉措。再其次是加大對財政結餘結轉資金的統籌使用力度。對地方本級財政預算安排形成的結轉項目，結轉年度超過一年的，一律收回同級財政總預算統籌安排。對上級專項轉移支付安排形成的結轉項目，其資金管理辦法有具體規定的，按規定執行；未作具體規定且連續結轉兩年及以上的，一律收回，由本級財政總預算統籌安排。最後是加大部門結餘結轉資金清理力度。我認為要定期組織清理本級部門結餘結轉資金。對部門結餘資金，要在編製下一年度部門預算時統籌安排。對部門結轉資金（含上級專項轉移支付結轉資金），要督促加快支出進度，結轉兩年及以上仍未使用完畢的，一律視同結餘資金，收回地方本級財政統籌管理。對常年累計結餘結轉資金規模較大的部門，在編製下一年度部門預算時，要適當壓縮部門財政撥款預算總額。

楊光：可否這樣理解，新預演算法為真正為民理財提供了法律依據，資金分配將不再是政府手中的工具。這裡關鍵的是透明，只有透明，百姓才能真正看清楚錢是怎麼花的，但這個透明如何操作？

王罡：預算公開透明是解決目前預算管理存在問題的一項核心舉措，預算公開，接受老百姓監督，是我們構建服務型政府的必然要求。但是預算公開要逐步完成，從原來只是部門預算個別報表公開，到目前的「三公」經費公開，最後要對資金使用效果進行公開。「參與式預算」就是一種公開的較好方式，讓納稅人參與到預算過程中來。目前北京市開展的財政資金事前績效評估工作就是「參與式預算」的有效嘗試，讓人大代表和政協委員參與到預算決策的環節，充分聽取代表委員的意見，對一項資金的申請，第一要看項目資金的相關性，也就是項目與北京市的宏觀政策、老百姓的現實需求以及部門的職能是不是高度相關；第二要看是否能夠實現預期的效益目標；第三，要看申報資金階段制定的項目實施方案是否有效，是否能夠保證項目最終實現預期效益，第四，要看項目的可持續性，項目執行完畢後，能不能實現可持續的發展，也就是不光關注一年後的效益，還要保證長期的效益；第五，還要分析資金投入的可行性，資金投入存在何種風險。此項工作意義重大，不光具有象徵意義，而是真正實現了「公共資金該怎麼花，納稅人說了算」的目標。