胡錦光：國家監察體制改革的憲法問題 ｜ 中法評

胡錦光

中國人民大學法學院教授

觀點風暴：

國家監察體制改革試點的憲法依據是什麼？

增設國家監察委員會是否應該修改憲法？

修改憲法應當採用何種方式？

憲法中增設國家監察委員會，涉及憲法哪些相關條款？

國家監察委員會與其他國家機關的關係是什麼？

國家監察委員會實行何種責任制？

對國家監察委員會如何進行監督？

國家監察委員會的設立是否意味著可以對黨的機構進行監督？

在憲法理念上，有效的反腐敗機制應當是什麼？

誰來維持行政機關的內部秩序？

全國人大常委會授權決定中的新概念的含義如何界定？

全國人大常委會對全國人大的法律可以採取何種處理措施？

本文系作者2017年4月15日在「國家監察制度改革的憲法基礎」研討會上的發言稿，感謝作者授權，敬請關注！

國家監察體制改革是我國國家生活、政治生活和社會生活中的重大問題，也是我國政治改革的重大舉措。在實現國家治理現代化和全面推進依法治國的大背景下，涉及許多學科、領域的問題，包括憲法、刑事訴訟法、行政法、行政監察法、反腐敗體制等。

憲法作為國家根本法、作為國家和社會的唯一最高規則，監察體制改革當然首先是憲法上的問題。

我認為，在憲法上，主要有以下問題值得研究：

1、國家監察體制改革試點的憲法依據是什麼？

十八屆四中全會決定指出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。

2016年12月25日十二屆全國人大常委會通過《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。由全國人大常委會作出試點的授權決定，這是一個必須肯定的巨大進步。

但從憲法規定的全國人大常委會的職權中是否能夠找到作出授權的依據？2017年兩會期間，全國人大通過的全國人大常委會工作報告中關於「同意全國人大常委會過去一年來的決定、決議」的表述能否推論出全國人大同意了全國人大常委會的授權？即使是全國人大同意全國人大常委會關於改革試點的授權，是否還是應該由全國人大直接授權更符合憲法上的職權分配？

2、增設國家監察委員會是否應該修改憲法？

有學者認為，在不修改憲法的情況下，增設國家監察委員會也是可以的。其理由是，由全國人大授權或者通過制定《國家監察法》即可。另外有學者提出的理由是，未來在條件成熟時可能要對憲法進行中等規模的修改，此次僅僅因為增設國家監察委員會而修改憲法實無必要。

增設國家監察委員會，在原有的國家機構體系中增加了一個獨立的居於全國人大及其常委會之下而與國家主席、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院平行的國家機關，相應的，改變了原有的國家權力的配置及國家機關之間的相互關係，在體制層面豐富了我國的人民代表大會制度。

那麼，如果不修改憲法明確國家監察委員會的憲法性質、地位、職權，而僅僅通過制定作為組織法和程序法性質的《國家監察法》能否解決這些問題？

3、修改憲法應當採用何種方式？

我國曾經採用過三種修改憲法的方式：

（1）全面修改。即後一部憲法對前一部憲法進行全面的修改，然後通過並公布一部全新的憲法。1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法即是如此。

（2）部分修改。全國人大於1979年、1980年分別兩次通過修改憲法的決議，然後根據決議對憲法相應的條款進行修改，重新頒布憲法。

（3）修正案。1988年、1993年、1999年、2004年的修改屬於此種方式。修正案也屬於部分修改，只是並不根據修正案對憲法文本進行修改、通過新的憲法文本。

因此次修改的條款並不會多，採用全面修改方式修改憲法沒有此種必要。以決議的方式修改憲法，需要重新通過憲法文本，對憲法的穩定性影響比較大。

因此，以修正案的方式修改憲法是最為妥當的。但前四次修正案雖名為「修正案」，其並非真正意義上的修正案。原有修正案的基本功能是，或者是將原有的條款表述修改為新的表述，或者是在原有條款中增加新的條款，修正案條款自身並不可以獨立適用。國家監察委員會是新增設的國家機關，原有的修正案模式無法適用。

新的修正案應當符合以下要求：（1）是能夠獨立適用的條款；（2）不能是插入原來的文本之中，如果是插入式的，憲法中原來條款的順序必然發生變化。那麼，如何設計可以獨立適用的修正案條款？

4、憲法中增設國家監察委員會，涉及憲法哪些相關條款？

涉及國家監察委員會自身的條款需要設計，應當設計哪些必要的條款？增設國家監察委員會涉及到國家機構體系與國家機關之間關係的變化，憲法中還有哪些條款與此相關需要重新變動？

5、國家監察委員會與其他國家機關的關係是什麼？

國家監察委員會的性質是什麼？行政性還是司法性，或兼具行政性與司法性？其與人大及其常委會的關係是什麼？是否需要報告工作，如何負責和監督？其主任是選舉產生還是決定產生？與檢察機關的關係是什麼，檢察機關能否對其進行監督？這一問題的解決將有助於國家監察委員會的職權性質和職權配置、《國家監察法》的起草、《刑事訴訟法》的修改等。

6、國家監察委員會實行何種責任制？

在憲法上，在民主集中制原則下，以國家機關行使的權力的性質和特點為根據，其責任制主要有集體負責制和個人負責制兩種。那麼，國家監察委員會應當實行哪一種責任制？在憲法上，國家機關上下級之間的關係主要有領導關係和指導監督關係，那麼，上下級國家監察機關之間應當屬於哪一種關係？

7、對國家監察委員會如何進行監督？

國家監察體制的改革目的在於形成統一、權威、高效的反腐敗體制。在憲法理念上，權力必然腐敗，絕對的權力必然絕對腐敗。人民制定憲法的目的在於，通過憲法上的制度設計防止公權力濫用。因此，憲法理念與絕對的權力之間是衝突的。憲法在制度設計上，應當預防性地窮盡權力濫用的一切可能。

未來的監察機關擁有巨大的權力，相應的，必須設置對這一機構的監督機制，即如何監督監督者。那麼，憲法上的有效監督機制是什麼？

8、國家監察委員會的設立是否意味著可以對黨的機構進行監督？

國家監察委員會屬於國家機關，其人員同時又是紀律檢查機關的成員，本質上為「兩塊牌子，一套人馬」，黨的機構與國家機關合而為一。那麼，是否意味著實際上人大及其常委會、檢察機關可以對黨的機構進行監督？監察委員會在辦案過程中其成員違法犯罪，同樣應當承擔法律責任，他們的職務犯罪應當由什麼機關查處？

9、在憲法理念上，有效的反腐敗機制應當是什麼？

在憲法理念上，權力必然腐敗，同時，掌握權力的人又是靠不住的。因此，習近平總書記指出，要把權力關進位度的籠子里。鄧小平同志也指出，好的制度可以使壞人無法做壞事，壞的制度可以讓好人變壞。

那麼，什麼制度才能真正把權力關住、馴服？

當然如同黨中央強調的，包括不敢貪的制度、不想貪的制度、不能貪的制度，三項制度形成統一的有機整體，缺一不可。通過國家監察體制改革，設立國家監察委員會，集紀律檢查委員會、原監察機關及檢察機關部分職權於一身，形成統一高效權威的反腐敗體制。

這一體制只是解決在腐敗發生以後如何嚴懲的問題，而不解決如何不讓腐敗發生的問題。換言之，其只是建立了不敢貪的制度。

因此，它的基本功能是治標。反腐敗的根本出路在於建立預防性功能的不能貪的制度。在腐敗極度嚴重的情況下，形成高壓態勢打擊懲治腐敗，注重不敢貪的制度建設是非常必要的，但在形勢轉變的情況下，應當專註於不能貪的制度建設。

10、誰來維持行政機關的內部秩序？

原設在行政機關內部的監察機關，主要職能是查處行政機關工作人員的違紀問題，而不查處違法犯罪問題，目的在於通過行使行政機關的自律權以維持行政機關內部秩序。

未來的國家監察委員會是憲法上一個獨立的國家機關，相對於行政機關而言是一個外部機構，由其行使行政機關的自律權以維持行政機關的內部秩序似有不妥。那麼，增設國家監察委員會以後，原有的監察機關是什麼憲法地位？

11、全國人大常委會授權決定中的新概念的含義如何界定？

如公權力、處置職責、處置決定、留置。「公權力」一詞是一個學理概念而非憲法及法律上的概念，那麼作為監察機關的監督對象，其內涵和外延是什麼？

「處置」是一個寬泛的總概念，具體的處置措施和手段是什麼，這些措施和手段可能會涉及到公民的什麼權利和自由，應當受到什麼限制？

「留置」作為一種強制措施，在警察法中作出了規定，其期限在24至48小時之內。那麼，監察機關的留置措施與警察法的留置措施有何差異，期限是多長？是否代替原有的「雙規」、「雙指」措施？

12、全國人大常委會對全國人大的法律可以採取何種處理措施？

憲法第67條第三項規定，全國人大常委會在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。《突發事件應對法》和《戒嚴法》沒有規定在突發事件或者需要戒嚴的情況發生以後，全國人大常委會對全國人大的法律可以採取哪些處理措施。

《戒嚴法》只規定，戒嚴實施機關可以根據戒嚴令的規定，中止某些憲法條款和法律條款的適用。全國人大常委會的授權決定第三點明確試點地區要暫時調整或者暫時停止適用某些法律的條款。那麼，全國人大常委會有無權力暫時調整或者暫時停止適用全國人大的法律的條款？

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