【前沿探索】李超民：美國財政困局的國際貿易效應

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李超民：美國財政困局的國際貿易效應

作者：李超民，上海財經大學公共政策與治理研究院研究員

來源：《國際關係研究》2018年第三期；國際關係研究

責任編輯：周悅

長期以來學界對中美貿易摩擦問題研究較多，角度各有不同，也提出了很多有益的見解，既為決策諮詢提供了依據，又推動了國際經濟關係理論的發展和學科建設。然而，對於特朗普內閣上台以來中美貿易關係出現的新形勢，以及與「大衰退」後美國財政赤字的深度發展現象之間的關聯，我們又須從宏觀經濟理論與美國國家治理兩個角度進行客觀解讀。本研究較多運用了第一手事實數據。

1，美國巨額貿易赤字的本質是長期預算赤字的外在表現

當前美國國家治理政策面臨三重長期財政困局。亞當·斯密說，「財政乃庶政之母」。他典型地指出了財政在國家治理中的核心與支柱地位，而聯邦政府的三重財政困局即：財政收入不足與支出無度的矛盾、本國儲蓄不足與國際資本流入的矛盾、通過稅制改革減稅與財政負擔加重的矛盾，然而矛盾的核心是經常預算赤字長期過大。由於美國政府支出無度，長期赤字形成了巨額負債，赤字與負債以及支出壓力累積惡性循環，導致聯邦負債在大衰退後急劇翻番，並加劇了長期預算赤字發展，最終反映為貿易赤字持續增加。很多時候人們探討貿易赤字問題時，習慣從貿易赤字本身尋找答案，有關方面與大眾輿論也過於重視對策性思考，所以這種貿易-預算「雙赤字」效應多被忽視，從而這種專門的探討也就很難得到重視。現在特朗普總統在試圖解開這個死結的時候，卻採取了對華進行「貿易制裁」的錯誤思維，是本末倒置，對此本研究將嘗試予以釐清。

「雙赤字」是戰後美國國家治理困局的常態。在經歷了1970年代的滯漲性危機後，從1980年代開始，美國經常性貿易赤字現象長期化，同時聯邦預算赤字也在不斷增加，「雙赤字」相互交織，並對經濟、財政、社會產生擴散性影響，成為聯邦政府難解的困局，並衝擊國際經貿關係。對此，美國政學兩界進行了長達幾十年的爭論，雖然理論上的認識問題已經解決，但是如何從國家治理政策方面應對困局，顯然迄今並未達成共識，這也就是為什麼美國政府動輒對外國進行「貿易制裁」的主要動因之一，當前這個表現尤為嚴重。

長期以來，美國財政增收乏力，債台高築，即使從最質樸的道理來看，人們也有理由擔心美國財政的可持續性，擔心美國家庭部門儲蓄率如此低下可能導致喪失抗風險能力。實際上美國國會早在2011年就通過了自動限制支出的《預算控制法》（Budget Control Act of 2011 (BCA)，Public Law 112–25），然而截止目前該法形同虛設，因為如果嚴格執行財政法律，會導致聯邦政府削減支出，面臨「財政懸崖」，從而使聯邦政府關門，所以國會提高債務上限的頻率越來越高，而且還不得不想盡辦法，設立「自動減赤」機制,通過臨時預算或追加預算以渡過財政難關。隨著國際社會對聯邦財政狀況的擔憂加劇，哪一天不願借更多的錢給美國政府，則美國政府要麼關門，要麼將不得不強制性地自我削減財政支出，而且新的財政危機也隨時可能爆發，迫使其自我強制實現財政平衡。未來聯邦政府是否真的能夠承受財政危機的巨大代價，有待觀察。同樣隨著聯邦財政赤字越來越高，貿易赤字也就會水漲船高。但現在特朗普總統為了「兌現」對選民的「承諾」，增加國內就業，把貿易赤字的「罪過」歸咎於中國，有違經濟學基本原理。

2，歧視性外資政策增加美國貿易赤字

中國在美投資遭到聯邦政府歧視性審查。審查對象主要是中國國有企業在美併購投資，因為美國政府認為，中國國有企業的購併對美國的產業和技術安全帶來挑戰，而美國產業與技術對中國經濟發展是急需要素。一個時期以來，隨著中國改革開放的深入和企業競爭力的提高，越來越多不斷壯大的中國跨國企業看中了美國資本稀缺的現實，也看中了美國良好的投資環境與銷售市場巨大，紛紛通過實施走出去戰略，來美尋找投資機會。遺憾的是，卻遭遇了所謂「國家安全」等種種理由受到阻止，這既違背了WTO的國民待遇原則，更不利於海外資本的流入，不利於美國增加聯邦財政收入，將進一步推動本國貿易赤字不斷擴大。儘管中美之間通過戰略對話建立了雙邊投資保護協定（BIT）談判平台，但談判迄今尚未有任何具體成果。

只允許外國投資聯邦債券不利於平衡貿易逆差。據美國財政部統計並計算，截止2017年12月底，中國大陸投資美國債券存量11849億美元，佔全部外國購買美國債券比重的18.85%，而自2000年以來的18年間，中國共有9年位居持有美國聯邦債券國家榜首。中國購買聯邦債券為解決美國財政急需做出了巨大貢獻，同時也犧牲了大量現實經濟利益。一方面美國企業投資在經歷大衰退後不斷加快，企業債務融資收益率不斷提高，甚至已超過美聯邦債券收益率的一倍之多。另一方面在2013年，對美債券投資出現了負回報現象，這是40多年來非常少見的現象。而在全球化背景下，隨著國際政治經濟格局的演變，美元匯率不但波動幅度加大，並且波動越來越頻繁，以往相對收益雖低，回報卻較可靠的聯邦債券也面臨著銷售困難前景。目前在美國債市場上進行長達10年期限的匯率對沖交易的大型投資者十分罕見。而我們認為，這將不是短期現象，有可能繼續長期持續，其原因仍舊是對聯邦財政的可持續性問題的擔憂在發酵，與此相關聯的則是，未來美國減少外貿赤字政策措施的前景將愈發黯淡，進而反過來拖累解決財政赤字難題。因此解開美國長期貿易赤字問題的結，很大程度上取決於解開中國在美直接投資的扣，雙方儘早談判並簽訂中美相互投資保護協定，對於平衡兩國貿易將是有利的。

3，聯邦稅制改革的後果是貿易赤字長期擴大

期待稅改全面解決未來財政困境是一廂情願。聯邦稅制改革在個人所得稅與企業所得稅方面減稅讓利很大，然而在國際稅制改革方面卻規划了增加財政收入的政策方向。聯邦國際稅制改革貫穿三大主要政策，一是向「參與豁免體制」轉型，二是增加國際反避稅、反濫用與反稅基侵蝕措施，三是制定了資金迴流臨時政策。美國改革企業稅制的目的在於，適應全球化背景下各國「轄地稅制」趨勢，短期內吸引海外遊資回歸，解決財政急需，長期內根絕「企業稅務倒置」痼疾，提高海外投資競爭力，一箭雙鵰。然而無論是從海外資金回歸的財政代價、迴流規模、流向等各方面，都存在較多不確定性。

首先，改革國際稅制的受益者是美國大公司。OECD國家已普遍採用「轄地稅制」，而修訂聯邦國際稅法客觀上有利於杜絕跨國企業稅務倒置問題。國際稅制改革後，聯邦政府將不再追溯海外公司應稅所得，保證資金匯回更具稅收優勢，同時減輕長期積存未清算、又投資于海外的資本賦稅。對於1986年稅制改革以來未分配紅利，實行低稅率遣返政策，並准許分期納稅，此舉有利於跨國企業股東選擇債務與匯回資金的使用方式。其實美國蘋果、思科、甲骨文、微軟以及谷歌等近20家大型跨國公司早就組織了「優勝美國運動」遊說國會通過立法，希冀帶動減稅資金迴流而牟利，國際稅改與他們的遊說活動分不開。據報告，遣返海外資金的最大受益者正是這些海外投資最多的跨國葯企與技術類公司。美國商會與民主黨遊說集團認為，遣返海外資金政策有助於振興經濟、增加財政收入。但是共和黨傳統基金會及「稅收公平公民組織」表示堅決反對，說這類政策根本無助於增加就業。

第二，聯邦稅改後資本迴流規模不大。跨國企業集聚的海外所得與利潤（E&P;）大約為2.6～4萬億美元，按照1986年稅制稅率計算，稅收總負債約7670億美元。但如按照2018年新的兩檔國際稅率計算，一為15.5%，二為8%（15%、20%、25%）。假設其中現金等價物與固定資產各佔一半，經計算迴流稅金的靜態規模在3120～4800億美元之間。但實際上，除了國際稅制，由於企業稅制也在改革，降低稅率、加速資產成本化政策都會造成國內投資利好，可能會有些美國的海外投資回撤，這部分資金合計約1.7萬億美元。但減稅促資金迴流政策的財政代價非常大，因為稅率絕對減少了20個百分點，即三分之二，也就是說每迴流1塊錢資金，聯邦財政付出的代價近2塊錢。

第三，稅改資金迴流模式不利於增加國內就業。從大型高科技公司迴流資金的模式看主要是三種。一是回購公司股票。據統計，蘋果、輝瑞、微軟、通用電氣在海外分別儲存了2000億、1940億、1080億、1040億美元現金，而它們使用遣返資金的方式依次是回購股票、分紅、償還債務或放在賬面。標準普爾500認為，資金迴流的最大受益者是股東。但是，多數大企業都不大願意增加僱傭人數，相反他們更願意通過購併方式擴大企業規模，提高競爭力。回首2004～2007年小布希時期短暫實施的有關海外利潤遣返政策，在19家大企業中，有12家裁員，其中輝瑞遣返資金350億美元，裁員11748人；IBM遣返資金95億美元，裁員12830人；默克遣返資金159億美元，裁員7000人，惠普遣返資金145億美元，削減崗位14500個。當時在美國本土增僱人員的只有微軟與甲骨文2家企業。二是股東分紅。據有關預計，分紅資金會流入金融部門，其中技術類與醫療健康類股票每股盈餘將上漲7.7%～32.5%不等。三是歸還部分債務，或增加國內負債，而把資金繼續留在海外。四是迴流資金繼續儲備，等待未來的投資機會。另外還有一種迴流模式，是用於基礎設施建設。美國前總統柯林頓曾要求將10%的海外遣返資金用於基礎設施建設，一些國會議員應聲附和。民主黨《2014年稅改法案》（H.R.1 - Tax Reform Act of 2014，113th Congress (2013～2014)）提出，把遣返資金的1265億美元轉入交通建設基金（相當於測算的10%）。但相對於海外的高收益，大公司是否大舉投資基礎設施建設尚需觀察。總之，期待通過稅制改革為聯邦財政籌措資金的想法更多理想色彩，對減少財政赤字的幫助不大。

由此可見，特朗普總統推行的稅制改革是否能解決美國經濟財政增長問題均存在極大不確定性，那麼產業振興的道路將會很長。

4，簡要結論與討論

第一，美國聯邦財政困難衝擊正常國際經貿關係。財政與貿易雙赤字是美國國家治理中的常態現象，造成聯邦財政赤字的重要原因是拋棄了「量入為出」原則造成長期財政狀況的惡化、企業稅制惡化、家庭儲蓄率低迷以及外國對美投資渠道不暢；而貿易赤字則是財政赤字的派生結果之一，而非所謂不公平競爭、外國儲蓄泛濫所致，美國的失業現象也和中國扯不上關係。因此，試圖把中國置於貿易制裁的地位，是找錯了問題的原因。

第二，解決聯邦財政難題僅通過國際稅制改革還不夠。美國當前的財政困境源自自身財政制度的落後，需要改革。一方面聯邦政府長期實行赤字財政政策，債台高築難以遏止，一方面又利用美元的特殊歷史地位，從國際債務市場借到了數以萬億美元的廉價資金，用於支持經常性財政支出，這本身就是違背財政學原則的行為。此外還通過臨時性戰爭支出手段，為解決財政難題尋找借口，造成臨時支出長期化。目前所謂「海外臨時行動」支出（OCO）總支出已達萬億美元以上，佔到年度國防開支的十分之一強，並且趨於固化。可見解決中美貿易赤字問題的鑰匙在聯邦政府手中，美國應根據相關立法，儘快降低聯邦財政支出比重，實行收支掛鉤，削減福利開支，消除臨時支出，強制實現收支平衡，進而為消除長期貿易赤字創造條件。

第三，美國在國際經貿事務中應平等對待貿易夥伴。中美貿易關係為兩國的政治關係發展奠定了廣泛基礎，但是，美國卻為了並非中國造成的本國貿易赤字大動干戈。縱觀國會長期以來對中國貼上的標籤，諸如中國實行國家資本主義制度、中國限制外國對信息與通信技術投資、中國的技術轉移政策與網路安全議題、中國存在知識產權問題、中國違背加入WTO承諾、中國操縱人民幣匯率以及中國儲蓄率太高、衝擊美國貿易平衡等，都是不正確的判斷，所採取的應對措施也是錯誤的，不利於兩國經貿關係的正常發展。

最後，我國應堅定地維護和堅持國家利益至上這條國際交往的根本目標與原則。誠如人們常聽到的那句話，經貿關係是中美關係的壓艙石，然而隨著特朗普上台執政，未來中美經貿關係可能將不得不承受更大壓力，這並不以人們的良好願望為轉移，對此應當保持清醒頭腦。在WTO等多邊體制以及雙邊經貿體制之下，維護國家利益有規則可依。美國進行國際稅制改革含有WTO反對的歧視內容，例如，針對跨國公司從海外子公司採購行為徵收20%「關聯交易稅」，這是明顯的貿易歧視，違反了WTO準則，而對出口商從自有品牌和其他無形資產中獲利給予稅收優惠，實質又是「非法出口補貼」，對在美國、歐洲等世界各地的國際銀行及保險公司任意轉嫁稅收，將影響並破壞跨國資本與貿易流動，這已經普遍遭到強烈反對，其他國家政府早已在醞釀應對政策，目前歐盟已做出反應，其中5個主要工業國家的財政部長致函警告美國財長，並準備就美國國際稅制改革向WTO提起申訴。對此我國也應進一步表明反對立場，中國也有權利在WTO框架內提出符合本國利益的磋商訴求，也為我國在相互投資協議談判、減少貿易順差等領域爭取相應的話語權，同樣我國也必須參照美國的有關做法，制定我國的財稅改革政策。同時，我國作為美國聯邦債券的第一大持有者和投資人，理應有更大的主動權和發言權，對於聯邦政府濫發債券填補經常預算虧空的行為，必須表達關切，同時積極研究對策，停止增持債券，或逐步轉讓現有債券，總之，不宜再增加持有數額。尤其需警醒的是，一個時期以來，國際評級機構紛紛下調美國聯邦債券信用評級絕非空穴來風，在投資聯邦債券方面必須表現出更加審慎態度。最後也是最有效的辦法之一，應儘快推動中美兩國相互投資保護協定談判，而且只有雙方簽訂了相互投資保護協定，把相互投資納入法制化軌道，才有可能緩解主要是美國有關利益集團對於中國國有企業的高度不信任感，而中國一方面為持有的巨額聯邦債券尋找直接投資渠道，同時推動中國企業直接投資美國，另一方面也藉此向美方表明，我們堅決反對聯邦政府濫發債券以填補經常預算虧空的行為，這是有利於美國減少貿易赤字的良好做法。

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