對話黃錕:產業新城建設需要用好政府和市場兩隻手

09-25

導讀

中國的園區發展經歷了早期工業化進程中園區孵化城市，到上世紀八十年代的城園分離，再到如今的園區城市化和產業新城的創新模式，其在不同歷史時期呈現出了不同的空間形態，也承載著不同的功能價值。

作為一種全新的園區形態，產業新城的概念一經提出便受到了地方政府的青睞，各地對產業新城建設的熱度始終不減，其廣受追捧背後的邏輯如何？大規模建設有何機遇和隱憂，未來發展需要把握的關鍵又有哪些，以產帶城的新動能又是否能成為中國城市化改革的一條發展路徑呢？

對此，產業中國研習社對話國家行政學院經濟學部黃錕教授，就以上問題進行了一一展開。一、產業新城模式符合城鎮化和工業化發展規律，與園區經濟有本質的區別

產業中國研習社：

產業新城模式與之前的園區經濟有什麼不同？二者各有何優勢和側重？

黃錕：

嚴格來說，產業新城不是過去園區經濟的簡單升級，實際上兩者之間是有本質區別的。傳統的園區經濟主要側重於產業的引進和發展，而幾乎不會涉及到城市的建設和發展，就是我們常常說的以簡單的「圈地運動」發展產業。而產業新城實際上既不是單純的產業發展和經濟建設，也不是單純的城市建設，它是強調城市發展要以產業發展為前提，產業發展要以城市建設為基礎，強調產業發展和城市建設融合發展。應該說產業新城模式涉及到產業發展、經濟建設和城市基礎設施建設、社會建設、文化建設、生態環保等多個方面，如果建設的好，就能比較好地兼顧到經濟發展和社會政治文化生態協調發展，可以做到「五位一體」的總體布局，所以，產業新城是值得推崇的。但是當前很多地方政府大搞的各類新城建設，並非是真正意義上的產城融合，往往以房地產為中心，過分強調產業新城的土地財政功能和政績工程，所以就很容易出現問題和隱憂。

產業中國研習社：

當前的產業新城建設的具體問題表現在哪些方面？

黃錕：

目前以政府為主要推動力的這種大面積的新城建設，不重視市場的主導作用，如果不加註意，很容易產生四個方面的問題和隱憂：

其一是產業選擇的不合理。有些地方政府選擇引進和發展產業，往往只是跟風、趕時髦，而不是基於地方比較優勢和實際需要。

其二是產業同質化現象嚴重。現在的很多新城，盲目跟風太嚴重，看到哪個產業有前途，前景好，盈利空間大，就都去爭相發展這個產業，而這實際上就導致了不同城市的產業同質化問題。

其三是產能過剩的隱憂。產業同質化帶來的結果就是產能過剩，比如我們過去光伏產業的發展速度確實驚人，我國僅僅用了十年時間便把一個朝陽產業做成了產能過剩，而且嚴重過剩。當時很多地方通過零地價零稅收和補貼等優惠條件，吸引產業的落地和發展，這就導致了各地都在發展光伏產業，很快就出現了產能過剩的危機。

其四是新城空城化的隱憂。現在的情況是，企業和投資人在投資的時候非常慎重，而政府卻非常熱切，期望值很高。在有限的市場下，規劃的區域非常大，而相應的產業卻引不進來，沒有產業發展就沒有人口集聚，最後就只能是變成空城。

所以說當前各地新城建設遍地開花的現象，看似城鎮化和城市建設的一片繁榮，但其背後的潛在問題也應該引起足夠的重視。

產業中國研習社：

從之前的園區經濟，到目前的產業新城，這種變遷的驅動力是什麼？

黃錕：

主要來自於兩個方面：

一是工業化、城鎮化自身規律的自發作用。一個產業的成長過程，就是一個逐步集聚的過程，由最初的一個企業逐步形成產業集群以促進分工合作、降低成本。但是產業發展到一定程度，就需要城市的一些配套設施和公共服務，因為產業發展需要人才，包括各類技術人員、管理人員和普通的勞動力，怎麼樣才能夠使這些人定居和生活下來？這就需要城市的服務和城市的發展。所以說產業新城的發展模式，是符合工業化、城鎮化自身規律的。

二是還取決於政府對工業化和城鎮化的認識。因為中國經濟發展的一個非常重要的特徵就是政府在其中起到關鍵性的作用。那麼政府對這種規律的認識到了什麼程度，就會選擇不同的發展模式。過去很多政府認為一個地方更需要產業的發展，所以開始發展工業園區來進行驅動。後來認識到僅經濟園區建設還不行，還需要城市的配套，所以就進一步來開展產城融合共同發展。這就是說政府在不同的經濟發展階段，有什麼樣的一個認識，就決定了它可能會做出什麼樣的選擇。

當然，還有一種錯誤認識，成為地方政府願意發展產業新城的重要驅動力，那就是把產業新城當做政績工程、面子工程，靠土地財政解決地方財政收入。這種錯誤認識只能在短期湊效，長期來看，是一種飲鴆止渴的做法，必然對當地產業發展、城鎮化和城市建設貽害無窮。

二、產業新城建設發展的關鍵是把握好政府與市場的邊界

產業中國研習社：

政府應該如何未雨綢繆取長補短？

黃錕：

回顧整個中國經濟發展的過程，可以看到，政府在經濟發展中起到了非常重要的作用，這也是我們能夠創造「中國奇蹟」的一個非常重要原因。但是，並不是說只要政府介入，就能創造發展奇蹟，如果介入不當，還會出現各種問題。那麼在產業新城建設中應該怎樣更好地發揮政府的作用呢？主要有這麼幾個方面：

其一，產業選擇是基礎。產業選擇是基礎，也最為重要。政府作為產業選擇的重要決策者，前期調查研究和規劃一定要做好，在充分認識和挖掘地方經濟基礎和資源稟賦的基礎上，結合產業發展規律和國家產業政策審慎選擇。

其二，產城真正融合是關鍵。產業發展必定伴隨著人口流動，因而需要相應的配套，城市建設必須跟上，政府要重視提供城市的水電、交通、管網等基礎設施和教育、醫療、住房、生態保護等公共服務，同時加強城市文化建設，推動城市「五位一體」建設與產業發展的互促融合。

其三，政府與市場兩手並用是核心。一方面，政府在規劃引導、城市建設和公共服務方面必須要積極發揮主導性的作用；另一方面，還必須要同時發揮市場的在資源配置中的決定性作用。但這句話說起來容易做起來難，很多地方也沒有做好。

產業中國研習社：

政府和市場應該各自扮演怎樣的角色以更好地實現產城融合？

黃錕：

真正的產城融合，可以說是一個世界性的難題。產城融合本質上就是要產業和城市建設相互促進。

一方面就是要把產業發展好，來引導人口集聚，並同步進行城市的建設。與此同時，城市建設也能夠為產業的可持續發展提供良好的條件，如基礎設施和公共配套。從政府和市場角色分工的維度來看，一定不能走極端。單純強調市場或是政府都無法做到產城融合。比如說西方社會，有些地方的產業發展走在前面，但是卻可能會面臨著城市建設的滯後，因為如果完全由市場作用而政府不作為，城市的公共設施和服務配套難以發展起來，同時市場的無序競爭也會形成資源配置的低效和浪費。

另一方面，如果說完全由政府來主導，又會出現另外一個極端，產業選擇靠政府，城市建設也完全依靠政府，就會出現政府失靈。所以政府和市場要把握好邊界。

政府層面上，首先需要把握好產業和城市的規劃，頂層設計不能缺位。

另外在實踐層面，需要做好基礎設施建設和公共配套建設，在生態環境保護和社會治理方面發力；同時還需要簡政放權，為企業創造一個創新的環境。正如我們常說的一句話，「政府搭台，企業唱戲」，政府更多地還要還是起到一個組織者的作用，把這個台搭起來以後，剩下的事可以交給企業來做。

市場層面上，主要體現在產業發展上要尊重市場規律和產業發展規律，依據地方的比較優勢來發展產業；同時在城市建設中，更多地利用社會資本，引導企業參與到城市建設中去，這樣可以讓整個產城的發展主體多元化、資金來源多元化。

三、未來的產業新城需要更多強調參與主體的多元化和分散化

產業中國研習社：

產業新城未來的發展藍圖如何？

黃錕：

產業新城如前所述，實際上是有自身規律的，而且也是符合工業化和城鎮化發展規律的，是產業和城市相互融合、共同促進的發展模式。無論政府是否主導，這種模式也肯定會出現。

那麼未來來說，工業化和城鎮化的規律不會改變，但是它在不同的階段，會有不同的內容和作用形式。過去的產業園區應該說都已經被產業新城所取代，未來也可能會出現一些新的內容、新的特徵。

比如說，現在可能更多強調的是政府的主導，那麼未來可能會強調市場主導，總體來說，未來產業新城的建設和運營主體會更加分散化和多元化，政府、企業和社會都將成為工業化、城鎮化的重要主體。

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