山東高法：國有土地上的房屋和集體土地徵收行為的合理區分

【裁判要旨】

　　地方人民政府需要對國有土地上房屋和集體土地同時進行徵收的，應當分別依據《國有土地上房屋徵收與補償條例》和《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相關規定進行，而不能混為一體。否則，相對人提起訴訟，對未區分國有土地上的房屋和集體土地，而是在一個行政程序中一併徵收，且不能提供經過法定程序證據的，人民法院應依法予以撤銷，如撤銷將會給社會公共利益造成重大損害的，應依法確認違法。

　【案情】

　　2017年3月6日，夏津縣政府作出夏征決字〔2017〕1號房屋徵收決定，決定對「六五河以南、中山南路以西、銀山路以東（詳見縣規劃部門確定的用地範圍圖）」範圍內的房屋及附屬物實施徵收。原告韓誌慶房屋位於該徵收範圍內。

　　此前，夏津縣政府先後進行了以下工作：2016年2月5日，將前述需徵收房屋的棚戶區改造項目納入夏津縣國民經濟和社會發展第十三個五年規劃。2017年1月6日，對六五河以南片區房屋徵收調查登記情況進行公告。2017年1月21日，將前述棚戶區改造項目納入夏津縣2017年國民經濟和社會發展計劃，並經夏津縣政府常務會議討論。2017年1月22日，發布夏征方案告字（2017）1號公告，對《六五河以南片區改造項目房屋徵收補償方案（徵求意見稿）》進行公告並徵求意見。2017年2月24日，形成《六五河以南片區改造項目房屋徵收社會穩定風險評估報告》。2017年3月4日，夏津縣銀城街道辦事處北關居委會、西關居委會分別通過決議，同意對六五河以南片區實施拆遷改造。2017年3月6日，對徵收補償方案徵求意見後的修改情況進行公告，對臨時安置費、搬遷費、安置房交付期限三項內容進行了調整。

　　夏津縣政府前述徵收行為共涉及被徵收人1400餘戶，已完成拆遷約1300戶。原告韓誌慶房屋尚未拆除。夏津縣政府前述徵收行為涉及的對象既包括徵收範圍內國有土地上的房屋，也包括徵收範圍內的集體土地。

【裁判】

　　德州市中級人民法院一審認為，關於被訴徵收決定合法性問題。依據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第四條、第五條與第八條至第十五條，《山東省國有土地上房屋徵收與補償條例》第四條、第五條與第九條至第十六條，《中華人民共和國土地管理法》第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條的相關規定，被告夏津縣政府對徵收範圍內的國有土地上房屋及集體土地進行徵收，應當分別依據前述法律的規定履行法定程序後進行。本案中，被告實施的六五河以南片區改造項目，國有土地上的房屋徵收符合夏津縣國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃，其在擬定徵收補償方案並經徵求公眾意見後作出修改並及時公布，並在作出被訴房屋徵收決定前進行了社會穩定風險評估和政府常務會議討論，主要程序符合法律規定，但被告未能提供證據證明確需徵收房屋的建設活動符合專項規劃以及徵收補償費用專戶存儲、專款專用的情況；另外，對於徵收範圍內北關居委會和西關居委會集體土地的徵收，被告雖然主張2010年已經山東省人民政府魯政土字[2010]1446號批複批准徵收，但其無正當理由未在法定舉證期限內提交該證據，也未提交對徵收土地方案進行公告和組織實施的相關證據。因此，依據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第一條第一款的規定，對於前述被告未能舉證證實的情況，依法視為被告作出被訴徵收決定行為沒有相應的證據。綜上所述，被訴行政徵收行為主要證據不足，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項的規定，應予撤銷。但由於被訴行政徵收行為涉及舊城改造，範圍較大，人數眾多，且絕大多數被徵收人已經拆遷完畢，如果撤銷將會給社會公共利益造成重大損害，據此，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項之規定，判決確認被告夏津縣人民政府作出的夏征決字﹝2017﹞1號房屋徵收決定違法。

　　山東省高級人民法院二審認為，本案夏津縣政府作出夏征決字〔2017〕1號房屋徵收決定，實施的六五河以南片區改造項目符合夏津縣國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃，夏津縣政府實施徵收行為的主要程序亦符合法律規定。但因夏津縣政府存在未能向原審法院提供證明徵收房屋的建設活動符合專項規劃以及徵收補償費用專戶存儲、專款專用的證據以及對於徵收範圍內北關居委會和西關居委會集體土地的徵收未在法定舉證期限內提交相關證據等違法之處，原審法院依據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第一條第一款的規定，針對夏津縣政府未能舉證的情況，依法視為夏津縣政府作出被訴徵收決定沒有相應的證據，進而認定被訴徵收行為主要證據不足，並無不當。因被訴行政徵收行為涉及舊城改造，範圍較大，人數眾多，且絕大多數被徵收人已經拆遷完畢，徵收行為已經勢在必行，如果撤銷將會給社會公共利益造成重大損害，原審法院判決確認夏津縣政府作出的夏征決字〔2017〕1號房屋徵收決定違法，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項的規定。綜上，原審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。上訴人的上訴理由不能成立，不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決駁回上訴，維持原判決。

　【評析】

　　該案例涉及地方人民政府在一併徵收集體土地和國有土地上房屋時，程序未作合理區分，而是簡單一併推進的情況。實踐中，這種操作方式在「城中村」改造工作中具有一定普遍性，對相對人合法權益造成了較大影響。此類案件在當前的徵收拆遷類案件中也佔有相當比例，成為引發行政爭議的一大誘因。對此，無論是行政執法方面還是司法實務方面，都需要引起一定重視。

一、相關法律規定

　　《中華人民共和國土地管理法》第八條規定：「城市市區的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。」由於我國土地所有權存在國家所有和集體所有兩種形式，因此，在行政徵收過程中，就相應存在對於國有土地上的房屋進行徵收和對集體土地進行徵收的兩種法定程序，這是由我國土地所有權的性質所決定的。

　　關於集體土地徵收，《中華人民共和國土地管理法》第四十五條至第四十八條和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條作了明確規定：根據徵收土地的不同情況，分別報國務院或者省、自治區、直轄市人民政府批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。同時，按照按照被徵收土地的原用途給予補償。徵收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。徵收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照徵收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。在征地補償安置方案確定後，有關地方人民政府應當公告，並聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。徵收土地方案經依法批准後，由被徵收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，並將批准征地機關、批准文號、徵收土地的用途、範圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被徵收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被徵收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。徵收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批准之日起3個月內全額支付。

　　關於國有土地上的房屋徵收，《國有土地上房屋徵收與補償條例》第四條、第五條和第八條至第十五條作了明確規定：市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋徵收與補償工作，由其確定的房屋徵收部門具體組織實施，而房屋徵收部門可以委託房屋徵收實施單位，承擔房屋徵收與補償的具體工作。為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，符合法定情形、確需徵收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定。確需徵收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。房屋徵收部門擬定徵收補償方案，報市、縣級人民政府，經論證公布並徵求公眾意見後，將徵求意見情況和修改情況及時公布。另外，市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋徵收決定涉及被徵收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定，且徵收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。市、縣級人民政府作出房屋徵收決定後應當及時公告。公告應當載明徵收補償方案和行政複議、行政訴訟權利等事項。房屋徵收部門應當對房屋徵收範圍內房屋的權屬、區位、用途、建築面積等情況組織調查登記，調查結果應當在房屋徵收範圍內向被徵收人公布。

　二、本案典型意義

　　由於土地所有權性質的複雜性，部分地方政府在徵收工作中常常「化繁為簡」，有意無意省略部分法定程序，特別是對集體土地的徵收，經常以「以租代征」或者「參照國有」的方式進行，忽略了集體土地應有的法定程序。比如，有的未取得國務院或者省、自治區、直轄市人民政府批准，有的雖經過批准但未履行公告和聽取意見的程序，有的則直接套用國有土地上房屋徵收的程序和補償標準等等。這種情況，在「城中村」改造工作中表現的尤為明顯，成為影響相對人合法權益的突出問題，又因為此類工作涉及範圍大、人數多且直接觸及群眾切身利益，因此，此類案件的依法妥善處理，對於地方經濟社會的穩定發展影響重大。

　　本案屬於典型的「城中村」改造中的徵收補償問題，具有相當的代表性，真實反映了地方政府在開展此類工作中存在的相關問題。涉案徵收片區既有國有土地上的房屋，也有集體土地及其上的房屋。如前所述，國有土地上房屋的徵收與集體土地的徵收，在徵收程序和所適用的法律以及徵收補償標準等方面存在明顯區別。在集體土地未經依法徵收、土地權屬性質並未改變的情況下，直接作出包含該集體土地的房屋徵收決定，明顯違反《中華人民共和國土地管理法》的規定，此違法性並不因徵收補償到位或尚未引發爭議而消除。因此，不能在同一徵收程序中既徵收國有土地上的房屋，又徵收集體土地上房屋，否則，將因行政程序的違法性而導致徵收工作失去正當性。本案對於正確區分徵收對象是國有土地上房屋還是集體土地上的房屋，促使行政機關在征地拆遷過程中選擇合法的徵收補償程序,預防和減少違法徵收行為，具有典型示範意義。

　　作者：德州中院師延鋒