淺談漢唐以來的政治制度之一 ---- 漢朝的政治制度

漢、唐是最能代表傳統中國的兩個朝代。漢、唐兩代的中國，其社會、政治、經濟、文化諸方面，不僅不比商、周遜色，而且處於優勢地位。

黃仁宇稱漢朝為第一帝國、唐朝為第二帝國，不是沒有道理的。

在他看來，漢朝是有史以來第一個由平民所創建的功業。漢朝的創業者摧毀了舊貴族的統治勢力，開創了布衣卿相的新局面。漢朝的組織者構建了一個中央集權的官僚制度，成為帝制中國的楷模。唐朝則是中國歷史上最具世界主義色彩的朝代，也是中國皇帝威望最高的時期。唐初100年間，以均田制與租庸調製奠定立國根基，人口不斷增加，國庫愈為充實。對外威信蒸蒸日上，內部組織近於止善；又以無比的自信包容異族文化，從而融鑄出多姿多彩的大唐風采。﹙參見《中國大歷史》﹚

「漢帝國繁榮了4個世紀，約相當於羅馬帝國的統治時間。漢帝國的領土也和羅馬帝國一樣遼闊。」「漢帝國不僅在領土範圍上，而且在人口數量上，也可與羅馬帝國相比較。」﹙斯塔夫里阿諾斯《全球通史：從史前史到21世紀》﹚

唐朝的「疆域甚至超過漢朝。」「當時世界上，只有中東穆斯林的阿拉伯帝國能與唐朝匹敵。」「對外國人來說，除蒙古人統治下的元朝這段短暫時期外，唐朝統治下的中國比其他任何時期都更加開放。」「帝國疆土的擴大，陸上和海上商路的重新開放，致使許多外國宗教思想和大批傳教士湧入中國，其中佛教的情況尤其如此。」﹙同上﹚

漢朝（公元前202-公元220年）是繼秦朝而出現的統一王朝，包括西漢與東漢，分別建都於長安與洛（雒）陽。

漢武帝劉徹在位的五十餘年（公元前140-前87年），是西漢王朝的鼎盛時期，也是傳統中國一個蓬勃發展的時期。在經濟繁榮、府庫充溢的基礎上，漢武帝改革了一些制度，在政治、經濟、軍事等方面採取了一系列措施，力圖加強君主專制政體，以適應統一國家的需要。

西漢商業空前繁榮，出現了長安、洛陽等大都市。道路和驛傳系統把全國各地聯結起來。武帝以後，絲綢之路貨運繁忙，胡漢商人東西往來，販運中土絲綢等物和西域的毛織品和香料。從番禺（今廣州）延伸海外的海上絲綢之路亦逐漸形成。

西漢末年全國有戶一千二百二十萬餘，口五千九百五十萬餘，墾田八百二十七萬餘頃。人口中以自耕農居多。小農經濟穩定程度及國家對其控制程度，是衡量漢朝國力的首要標準。

「中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝。所謂兩漢吏治，永為後世稱美。」﹙錢穆《中國歷代政治得失》﹚

漢代地方基本區劃為郡、縣兩級。郡以下便是縣。「國」、「邑」、「道」三者與縣並列。「列侯所食縣曰國，皇太后、皇后、公主所食為邑，有蠻夷曰道。」﹙《漢書·百官公卿表》﹚單就行政區域劃分而論，漢朝的制度設計，是值得稱道的。

漢代郡實乃中央行政的監督區域。漢代的縣多達1324個，以一中央臨上千之縣勢不可及，故置郡分領之。與後代的地方行政區域不同。郡的行政首長初稱郡守後改稱太守，其職責就是代表中央監臨所屬各縣的官吏。「凡在郡國皆掌治民、進賢、勸功、決訟、檢奸」，還派員「按訊諸囚，平其罪法」，職兼司法。

郡守的地位與九卿相等，俸祿也是二千石，即月俸粟百二十斛。不過，九卿稱中二千石，以示別於郡守的二千石。郡守調到中央可以做九卿，再進一級亦可任三公。九卿外放也可做郡守，並不是降級。地方二千石做中二千石的官，也不是升級。西漢時以丞相﹙大司徒﹚、太尉﹙大司馬﹚、御史大夫﹙大司空﹚合稱三公。東漢時以太尉、司徒、司空合稱三公。所謂九卿，實即中央各行政機關的總稱。

「漢代官級分得少，升轉極靈活，這又是漢制和後來極大的不同。」﹙錢穆《中國歷代政治得失》﹚

當時全國一百餘郡國，國指諸侯王國。武帝以後國的地位相當於郡。郡守的名位與九卿差不多。因此，儘管各地處於中央大一統格局之下，且地方行政區域劃分較為粗疏，卻令人感覺不到中央政府高高在上。﹙錢穆《中國歷代政治得失》﹚

漢代中央與地方的關係，主要體現在：中央通過考課和監察以加強對地方的控制。漢承秦制，郡守每年秋季須向中央上計，縣令﹙長﹚也要將該縣的戶口、墾田、錢穀出入等編成各項統計表冊，呈送郡國；郡守、國相再加以彙編，用副本上計於中央的丞相。中央或郡國即在此時各自對其下屬進行考核。有功者受獎賞或升遷，有過者輕則貶秩，重則免官、服刑。

與考課制相輔而行的是監督制。中央派遣郡監或刺史到郡以監郡，郡也派督郵或廷掾以監縣或鄉。刺史、督郵等可隨時按劾有罪贓的守、令或其他官吏。

這種自上而下的層層督課，使中央政令得以較為順利地貫徹到最基層，保證了政令劃一。

漢朝將全國分為十三個監察區域，叫十三州部，每州部設一名部刺史。刺史沒有固定治所，每年八月巡視所部郡國，考察吏治，懲戒官員，斷治冤獄，「以六條問事」。這六條規定了刺史監察的範圍。刺史的官階低於郡守，俸祿僅六百石，秩位不高，但出刺時代表中央。其權責雖重，但不能處理地方事務。東漢末年刺史改稱州牧，居郡守之上，掌握一州的軍政大權。黃巾起義後，州部逐漸由監察區變成行政區。地方行政制度始成州、郡、縣三級。

漢代州刺史每年也須向中央上計，其性質與郡國向京師上計相似。地方官上計時常舞弊，雖然不實者要受重責，但弄虛作假者層出不窮。有的因有過而企圖逃避制裁，便唆使善於作弊者起草計書。儘管存在不少弊端，這一制度對於整頓吏治仍起到了較為顯著的作用。

漢代高級官吏任用屬員的制度也與後代不同。中央最高行政長官如三公，地方官如郡守，都可自行徵聘僚屬，然後向朝廷推薦，稱「辟除」。與後代大小官吏都由吏部銓選的制度不同。東漢時中央高級官吏亦往往不從其他官職中選調，而直接徵聘有名望的人擔任，亦稱「徵辟」。

漢代選拔官吏的制度可分為不定期的特科與定期的常科兩大類。特科一般以特殊人才為主要選拔對象。特科又可分徵召與辟舉兩種：由皇帝派使者去聘任著有名望的人士叫徵召，如漢武帝徵召辭賦家《七發》作者枚乘入京；又如武帝下詔令各郡國舉薦文學之士。菑（音「 [zī]」）川國曾兩次推舉公孫弘。第一次被任命為博士，奉命出使匈奴。回朝述職，武帝以為無能，遂告病返鄉。第二次進京參加對策，主持者評議公孫弘對策等第居下，武帝「擢弘對為第一」，「拜為博士，待詔金馬門」。從此，公孫弘的仕途一帆風順，扶搖直上。一年多後升為左內史，不過三年又升至御史大夫，位列三公。

按照一定科目徵用所需人才叫辟舉，如建元三年﹙公元前138年﹚漢朝欲通使西域月氏國，「道必更匈奴中，乃募能使者」。張騫應募，奉命出使月氏，相約夾擊匈奴。途中被匈奴扣留了十餘年。後乘亂逃歸。張騫兩次出使以後，西域諸國「始通於漢矣」，橫貫亞歐大陸的絲綢之路從此得以開闢。

定期的選拔官吏制度叫「察舉」。察舉實乃薦舉制度化，與先秦時代的「賢無定式」、「舉士無方」已迥然有別了。察舉制始於文帝二年﹙前178年﹚十一月詔：「舉賢良方正能直言極諫者，以匡朕之不逮」。武帝元光元年﹙前134年﹚「初令郡國舉考廉各一人」，被舉者以未仕者居多。初行時不為郡國重視，後漸成為察舉常科。由此進身者被朝野視為正途，名公巨卿多有出身此途者。孝廉遂成為漢代選拔官吏的主要科目。

孝廉舉至中央後，按制度入郎署為郎官，承擔宮廷宿衛，旨在「觀大臣之能」，熟悉朝廷行政事務，然後經選拔，方才被任為地方官或中央官職。東漢初年曾規定，除少數德行優異者外，舉孝廉者須有擔任郡縣屬吏之經歷。

察舉制保證了王朝對行政人才的需求，特別是孝廉一科，「名公巨卿多出之」，成為向政府輸送人才的主渠道。這一制度的實施從西漢到東漢初比較嚴格，但隨著東漢後期政治腐敗，權貴豪門請託舞弊，造成察舉流弊叢生而名不符實。