政務大數據的開放與共享：條件、障礙與基本準則研究

　　摘要：政務大數據蘊含著巨大的經濟與社會價值，其開放與共享對於促進政府自身轉型、社會需求獲取模式轉型以及產業經濟轉型都具有重要意義。相比較於西方發達國家開放政府的實踐，我國尚未建立健全的政務大數據開放與共享機制，不能滿足公共管理與公共服務的現實需求。文章通過分析如何實現政務大數據開放與共享的技術、法律與資源三個層面的基本條件，發現當前我國政務大數據開放與共享的現有障礙是頂層設計仍不完善，相關法律法規較為滯後，部門之間存在壁壘，缺少統一的元數據標準，政務大數據開放與共享過程中供給與需求脫節以及公民隱私權面臨侵犯的風險。在大數據時代應建立全面開放、協同共享、平等對待、知識產權保護和隱私保護等基本準則，以公共價值為基本取向全面實現政務大數據的開放與共享。

一、引言

　　科技發展往往與環境變革相互推動，互聯網的產生及科技發展打破了信息傳遞時間與空間的局限，推動信息量以驚人的速度增加，使得當今世界進入了信息爆炸的時代。信息爆炸又促進了信息科技的迅速升級———web1. 0 時代，門戶網站信息爆炸導致信息篩選與搜索難題亦帶動了各大搜索引擎公司的興起； web2. 0 時代，用戶參與創建內容帶來了信息進一步的高速增長，引起了人們對這種數量大、更新快、類型多、價值密度低的動態信息集合的高度關注，如何以一種更好的技術實現對這些信息的獲取和有效分析，從而挖掘出所需的經濟價值與社會價值成為信息時代的重要難題。由此，「大數據」理念及相關技術應運而生。從技術角度來看，與傳統數據分析處理不同，基於雲計算的大數據處理具有數據的非結構化、硬體的消費性、平台的兼容性以及較高的擴展性等特點； 而雲計算技術也發展出了私有雲、公有雲和混合雲三種模型。大數據時代標誌著互聯網服務已進入到「數據即為服務( Daa S) 」階段，人們在大數據時代需要的不再是隨機樣本，而是對全體數據的利用，允許數據的混雜與紛繁多樣，並且更加關注相關關係而不再執著於因果關係( 邁爾—舍恩伯格、庫克耶，2013) 。

　　在雲技術快速發展的今天，大數據在商業領域的價值已開始得到挖掘。由於大數據的公共屬性，對大數據的利用並不僅限於商業領域，政府在構建和使用大數據方面承擔著公共責任，也是大數據的主要擁有者。從政府管理實踐看，儘管大數據時代對政府管理方式提出了嚴峻挑戰，但大數據在政務領域仍未得到有效開發和利用。當前，全球的電子政務已進入以「公開透明、互動溝通、開放創新、平台服務」為特徵的政府2. 0 時代，政府部門也發生了根本性變革。政府不再是一個條塊分割、封閉的架構，而是成為開放、協同、合作、互動的架構。實現這一政府管理方式變遷，首先需要實現政府的開放性，即實現政務數據的開放與共享。美、英等發達國家在「開放政府」( Open Government) 方面較早開始構思並付諸實踐。美國政府於2009 年出台的《開放政府指南( Open Government Directive) 》要求政府機構向透明、參與和合作的政府轉型，這三項原則是美國開放政府的基石。美國前白宮管理及預算辦公室主任歐爾薩格( Orszag) 對此進行了解釋: 透明原則( Transparency) ，即通過為公眾提供政府在做什麼的信息加強其可問責性； 參與原則( Participation) ，即為社會公眾提供貢獻思想與專業知識的渠道以便政府可以制定更好的政策； 合作原則( Collaboration) ，即通過鼓勵聯邦政府部門內、各層級政府間以及政府部門和私人機構之間的協同合作提升政府有效性。英國政府於2012 年出台了《開放數據白皮書》，指出基於透明化社會( Transparent Society) 的建設目標，政府應加強政務數據的可存取性( Enhanced Access) ，提升政府信任度( Building Trust) ，實現更智慧的數據利用( Making Smarter Use of Data) 。在大數據時代視角下，政府部門擁有難以想像的海量數據，遠非其他領域所能企及，呂曉陽、譚共志( 2010) 指出我國目前有80% 的信息控制在政府部門手中。2014 年的《全球信息技術報告》指出，公共部門並未充分挖掘出自身產生、所收集數據或外部產生數據的潛在價值，「數據革命」仍需要從政府部門入手。雖然有一些互聯網企業也擁有大數據挖掘的功能，但政府部門與私人企業部門不同，因其具有公共性，以追求社會普遍利益、維護社會公平為目標，因而也決定了政府在大數據應用過程中通過有效的開放與共享機制能在宏觀層面發揮其公共管理與公共服務的導向作用，從而為社會與公民創造較好的環境乃至創造更好的服務。

　　相較於西方發達國家的開放政府運動，我國政務數據開放起步較晚。2008 年5 月正式實施《政府信息公開條例》，主要規定政府信息中「予以公開」的範圍，這與國外立法中「政府信息以公開為原則，不公開為例外」的做法有所不同。歷年來我國針對信息的政策法規也以網路信息保護、信息安全、電子簽名等領域的內容居多，專門針對政務大數據開放的政策法規尚未出台。新一屆政府改革提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」、「建設法治政府和服務型政府」，這些均需要更為普及的大數據思維和更為豐富、完善的數據支持以實現科學有效的決策。隨著大數據研究的興起，政務大數據已然進入政府管理改革的新範疇。2016 年1 月，國家發改委印發了《關於組織實施促進大數據發展重大工程的通知》，重點支持大數據共享開放，提出建立完善公共數據開放制度和建立統一的公共數據共享開放平台體系，探索構建國家數據中心體系，從而優化公共資源配置和提升公共服務水平。建立基礎數據統一平台與推進部門信息共享，推動政務大數據的開放與共享對於推進政府自身管理改革與經濟社會轉型都具有重要意義。其一，政務大數據的開放與共享是促進政府自身轉型的重要途徑。整合型的政府需要充分實現電子政務的開放，大數據和雲計算作為最主要技術支撐，在此基礎上推動政務大數據與政府內部更好地協同與共享，可以有效提高政府工作效率、改善公共服務。其二，政務大數據的開放與共享是了解社會與公民意願的新手段和實現智慧公共決策的重要基礎。全面開放與協同共享的政務大數據可以幫助公共管理者更為準確地了解公眾需要，為公民提供參與政府事務管理的渠道與溝通平台，進而實現有效的智慧決策，為社會提供「可持續的解決方案」( Sustainable Solutions) 。其三，政務大數據的開放與共享對我國經濟和產業的轉型升級注入新的動力。政務大數據對社會的全面開放，可以降低社會的創新成本和門檻，從而為新產業新技術尤其是大數據與雲計算、移動互聯網、物聯網、智慧物流等相關產業和技術的衍生創新發展提供良好的基礎和環境，這亦是我國政府應對經濟「新常態」條件下產業發展的責任與義務所在。因此，當前我國迫切需要以大數據時代的思維加強對政務大數據的認識，充分重視政務大數據的經濟與社會價值的開發。

二、政務大數據開放與共享的條件分析

　　政務大數據首先必須是開放數據。開放數據( Open Data) 的核心關注點在於原始的、未經處理的並允許個人自行利用總結的信息，在科學研究領域這個詞亦被用於指代原始的、未經處理的科學數據( Yu & Robinson，2012) 。開放政府數據( Open Government Data，OGD) 包含兩大要素，一是政府數據( Government Data) ，即由公共機構產生或委託的任何數據與信息； 二是開放數據( Open Data) ，即只要滿足使用者規範使用數據並讓其利用成果能得到共享的條件便可由任何人免費使用、再利用和傳播的數據( Ubaldi，2013) 。政務大數據是政府為履行其法定職能而代表人民收集、加工並保存的各種物理符號( 沈亞平、許博雅，2014) ，不僅強調政府作為公共權力機關的公共屬性，也因此更強調大數據以民主公平為基礎的開放與共享。政務大數據是綜合性的，是各個行業和各個政府部門數據的集合； 政務大數據在體量上佔據絕對優勢，發揮大數據的作用首先要激活政務大數據( 閻冠和，2014) 。綜合國內外學者研究，我們認為政務大數據的特點主要有: 一是數據的原始性，即數據數量增長快、數據類型多且非結構化、需加快數據的處理速度； 二是數據的全體性，即非抽樣的數據； 三是數據的開放性，即目前政府各部門資料庫之間還存在共享和流通的壁壘，且對社會而言這些數據具有壟斷性，亟需通過數據開放提高政府透明度、平衡社會與政府的利益關係； 四是數據的合法性，即政務大數據來源和使用還涉及到隱私權和知識產權等法律問題，這就要求政府依法獲取和利用相關數據或信息。因此，政務大數據是在大數據思維模式下的全新概念，即以大數據的視角理解政務活動，強調政府在公共管理與公共服務過程中依法獲取的海量政務數據或信息的集成。

　　基於政務大數據的基本特點，其開放與共享機制的構建將是提高政務大數據使用效率、轉變政府管理方式和改善公共服務的重要途徑。根據不同範圍的標準，政務大數據的開放與共享可以包括兩種形式: ( 1) 政府間的開放與共享，既包括橫向政府各部門間也包括縱向各層級政府間的數據開放與共享。( 2) 政府對社會的開放與共享。根據不同主體的標準，政務大數據的開放與共享包含了三種形式: ①從數據擁有者的角度看，開放與共享意味著政務大數據應具有公開性、共享性。政府部門應轉變觀念真正實踐「公開為常態」的原則，其累積的海量數據應大量向全社會開放才能充分挖掘這些數據的潛在價值； 同時政府部門之間應通過法律與管理手段打破信息共享的壁壘，才能在最大程度上創造公共價值。②從數據使用者的角度看，開放與共享的特點表現為數據的可獲得性、可利用性以及數據的平等獲取與利用權利，平等獲取與利用政務數據是保障公民信息權、減少信息鴻溝造成社會差距的重要前提。③從數據所有者的角度看，開放與共享並不僅僅意味著追求短期利益的最大化，可持續的、正向作用的開放與共享還需要公平性的保障，法律尤其是知識產權保護法的作用需得到真正發揮。總之，相對於政府信息公開、政府信息共享，政務大數據的內涵更為豐富，是以公平價值為導向，以政府管理方式改革為途徑，服務於社會治理與公共服務，是現代政府治理創新的重要內容。政府信息公開、開放政府數據的相關實踐以及商業大數據應用表明，政務大數據的利用已形成了可能，大數據在商業領域的應用也在技術上提供了可供借鑒的模式。但是，要實現政務大數據的開放與共享，仍需具備一些基本條件。

　　( 一) 技術層面: 互聯網、政府網站和元數據標準開發

　　當前政務大數據開放最重要的渠道是互聯網，因此，保證所有人對互聯網的普遍可得( Accessibility) 是政務大數據的開放與共享最基本的前提，即保障人人都能使用互聯網，互聯網的使用應是無門檻且便利有效的。此外，政府網站是政務大數據開放的窗口，其連接了政府部門、企業部門、社會組織與公民等各個主體，良好的政府網站建設可以保障政務大數據在這些主體之間的有序流動，美國開放政府數據網站Data. gov的做法是將各政府機構所提供的數據集整合成一個數據目錄，讓公眾及企業可以使用這些原始數據並可按照個人用途進行再次開發和利用( 陳美，2013) 。統一的元數據標準是在技術層面實現政府各部門之間共享的基本要求。政務大數據的元數據建設應包括題名、單一標識、類別、描述、數據預覽、修訂歷史、許可項、標籤、API授權項、附屬項等內容( 錢曉紅、胡芒谷，2014) 。

　　( 二) 法律層面: 政務數據開放、部門信息共享和知識產權保護法律制定

　　技術層面的保障是「硬體」基礎，法律層面的保障則是針對管理問題的「軟體」基礎。首先，較為完善的政務數據開放法律是明確政務大數據開放與共享中政府、企業與社會組織及公民的責任、義務與權利的重要條件，我國現有的《政府信息公開條例》是一個良好的開端，需在此基礎上進一步制定、完善政務數據開放的法律； 其次，應有針對政府內部各部門的信息共享障礙的法律； 其三，完善的知識產權保護法是政務大數據開放與共享的可持續化以及激勵社會創新的必要前提； 最後，法律的執行與制定需兼顧，針對政務大數據開放與共享中「變相違法」的行為，應建立由明確的問責規定、問責條款及問責方式等內容構成的問責制度，形成真正有效的懲罰性機制，才能保障政務數據開放的實際效果。

　　( 三) 資源層面: 人才、資金和設施的支持與保障

　　人才短缺會制約大數據領域的蓬勃發展，政務大數據的開放與共享也不例外。大數據需要三類人才: 一是雲計算方面的人才； 二是掌握計算框架和基礎演算法並能很快部署到雲計算和需要掌握機器學習和知識圖譜的人才； 三是具備數學、統計學、數據分析、商業分析和自然語言處理的應用型人才( 迪莉婭，2013) 。大數據人才培養需要政府、大學、企業等多方合作，除了普遍意義上的大數據人才，還需要有政治、管理、法律以及數據安全技術等領域的人才以及跨學科複合型的人才。在資金保障方面，政務大數據的開放與共享牽涉到眾多政府部門信息化工程，除公共財政之外，需尋求政府與社會利益儘可能一致的投資模式進而產生最大的社會合力，才能形成較為有力的資金支持和保障，在這之中政府部門需始終以法律規定的責任與義務為準繩才能保證資金的持續投入與合理使用。另外在設施保障方面，政務大數據的開放與共享依賴於一些基礎設施，包括共享交換平台、物聯網平台、移動管理平台等信息資源基礎設施，一系列基礎信息資源庫以及政務雲平台等的支撐。

三、政務大數據開放與共享的障礙

　　已有的研究中已指出了政務大數據開放與共享存在的一些挑戰性難題，如制度( institutional) 、任務複雜度( Task Complexity) 、使用與參與( Use and Participation) 、立法( Legislation) 、信息質量( Information Quality) 、技術( Technical) 等方面的開放數據與開放政府障礙( Janssen，2012) 。加戛迪希( Jagadish，2014) 等人從大數據應用角度指出了開放與共享中的技術性障礙，如數據的異質性、不一致性與不完備性、數據範圍、數據時效性、隱私與數據所有權等。從公共管理實踐看，我國政務大數據發展仍處於起步階段，加快推動數據資源開放共享流通和強化政務數據應用已成為各級政府部門推動自身管理變革和實現公共服務創新的重要措施，體現著現代政府的公共責任，也是基本公共服務均等化的一項重要內容。但隨著政務大數據開發與應用的普及，其開放與共享這一深層次問題並未得以解決。當前我國政務大數據在開放與共享中仍存在著諸多障礙。

　　第一，政務大數據開放與共享的頂層設計仍不完善。美國政府設立首席技術官，專司信息管理與開放工作，奧巴馬政府還建立了統一的數據開放門戶網站( Data. Gov) ，專用於開放政府所擁有的政務大數據； 英國也設立了管數據開放工作的內閣顧問，成立專門的公共數據管理辦公室，並推出英國政府的數據開放網站( Data. Gov. uk) ，且以後來居上之勢開放了比美國更多的政務數據。同國外相比，我國在政務大數據開放與共享的頂層設計方面仍較為落後，雖然成立了中央網路安全和信息化領導小組，但其職責主要是提高網路安全和信息化戰略，並非針對政務大數據開放工作，且其為維護網路安全所開展的工作更傾向於管制與保密而非開放。究其原因，大數據思維方式與數據開放意識的缺乏難辭其咎。目前，尤其在政府部門，僅將大數據當作一種技術手段，而未能真正將其作為一種基礎設施———一個影響國家社會運行的基礎性社會制度。當前我國對政務大數據認識不夠，其價值被嚴重低估，而在自上而下由國家力量推動社會變革的模式中，頂層設計的缺乏將難以帶動整個社會就政務大數據開放與共享而進行的積極合作與參與。

　　第二，政務大數據開放與共享相關的法律法規較為滯後。美國政府2009 年便開始相繼發布了《透明與開放的政府備忘錄( Memorandum on Transparency and Open Government) 》、《開放政府指南》等多個文件； 英國政府也於2012 年開始發布《開放政府白皮書》等政務數據開放的政策文件。與此相比，我國中央政府雖早在2007 年便已制定《中華人民共和國政府信息公開條例》、2013 年發布了《當前政府信息公開重點工作安排》，但政府在政務大數據公開立法方面仍存在較大問題———以《政府信息公開條例》為例，其立法層級在《保守國家秘密法》等法律之下，因此在確定政務大數據公開範圍與內容方面受制於國家秘密的認定，且《政府信息公開條例》本身亦未能較好地體現「開放政府」與保障公民信息權的理念。法制意識的薄弱、數據開放意識的欠缺以及政府所注重的保密教育與養成的保密習慣是造成這一現象的重要原因。此外，就大數據的知識產權保護而言，其法律法規體系亦存在空白點，近年來互聯網領域的知識產權糾紛日益增多，其根本原因在於數據所有權問題尚未得到良好解決。由此可見，我國政務大數據開放與共享的法律法規仍較為滯後，亟待完善。

　　第三，政務大數據開放與共享涉及的部門之間存在壁壘。政務大數據的應用首先需實現政府各部門、各層級資源的整合，而目前部門條塊分割仍較嚴重，部門林立使得各部門間溝通困難，且出於保密問題、許可權問題甚至利益問題的考慮各部門間協同水平較低，政府內部的數據共享機制仍未建立，當前的信息與數據政策亦不適應於整合的數據環境。由此可見，政府各部門之間的數據共享存在較大的管理與政策壁壘。從技術角度來看，由於涉及不同系統，其數據共享的實現需要建立一個數據共享和互相操作的框架，當前各部門間的數據兼容性仍然欠佳，缺少統一的元數據標準，需要建立一個統一的政務大數據共享平台，對政務數據的採集和彙報系統進行無縫整合，真正將不同部門的數據集合到一起，以提高數據的利用效率，實現從單一機構應用到跨部門協同再到社會參與公共治理的轉變。

　　第四，政務大數據開放與共享過程中供給與需求脫節。一方面，我國政府非常重視信息公開，建立網站、開設機構、下撥經費以支持相關工作的開展； 另一方面，政府在進行以上工作時又通過設立門檻、附加條款等其他方式手段抑制公民對信息公開的需求。由此形成一個怪象: 一手抓建設，一手抑需求，最終導致供給和需求脫節。此外，政府在公開信息之時消極被動、重形式輕實效，存在較多選擇性公開與單向度公開的問題，公開內容也較為陳舊，許多政府收集到的數據未能得到有效利用。其原因更多在於我國政府長期以來的行為方式，即以全能型的社會管理模式將政府權力長期凌駕於公民權利之上，政府的信息開放與否都不會受到民眾與社會帶來的巨大壓力，因此，即使到一定階段政府具備了開放數據的意識，也難以了解民眾對數據開放內容的真實選擇偏好； 加之某些部門受到利益驅使，在數據開放過程中只公布一些無關痛癢的信息。

　　第五，政務大數據開放與共享過程中公民隱私權面臨侵犯的風險。鮑利爾( Bollier，2010) 認為，大數據最大的社會弊端在於存在侵犯隱私的風險。在大數據時代，我們的一舉一動都暴露在「第三隻眼」的監視之下，且大數據的價值不僅僅來源於它的基本用途，更多源於其二次利用，這就顛覆了當下隱私保護法以個人為中心的思想: 數據收集者必須告知個人，他們收集了哪些數據、作何用途，也必須在收集工作開始之前徵得個人的同意。儘管很多數據被收集之時往往是無意於特殊用途的，但未徵得個人同意的信息被利用，公民的隱私權仍然受到了侵害。究其原因，不難發現是公民對自身數據保護的漠視以及政府對數據的擁有量和公民知情權之間的不對稱，而大數據帶來的技術複雜性使得以往行之有效的隱私保護方式失去了作用。

四、政務大數據開放與共享的基本準則

　　政務大數據開放與共享的義務主體為廣泛意義上的政府部門，其開放對象為政府內部各部門、各層級政府以及包括企業部門與普通公民( 或組織) 的社會，因此是一項涉及全社會的龐大工程，當前亦存在許多爭議性的問題。我國政務大數據開放與共享可依照「法律討論先行，技術壁壘破除，人財物保障持續跟進」的路徑探索前進，在逐步開放與共享過程中亦需要遵循一些普遍性的準則。

　　第一，全面開放準則。基於「以公開為常態，不公開為例外」的政府信息公開原則，政務大數據的開放與共享也應遵循「以開放為常態，不開放為例外」的政務數據開放原則，法律需對這些不開放的數據加以明確規定。立法機構在制定、修改以及行政機構在執行政務數據開放相關法律時，應轉變思維與理念，充分尊重公民信息權，並致力於打造更好的數據服務。從開放數據本身的角度來看，政務大數據開放呈現出其與傳統政府信息公開的區別，即所開放的不僅僅是數據本身，還應開放儘可能全面的相關信息數據。數據開放的核心是原始數據的開放，此外還應包括特定背景下的信息開放乃至包括事實、數據、信息、知識和智慧的整個數據鏈的開放( 迪莉婭，2014) 。向社會和公民全面開放政務大數據，能有效提高數據資源的應用，優化公共資源配置，從而創造經濟和社會新的增長點。

　　第二，協同共享準則。貝特奧特( Bertot，2014) 等人指出，大數據開放越來越多地涉及在不同系統、不同層級政府和政府部門之間的實時數據傳遞，因此需要建立一個數據共享與互操作框架，政務大數據共享要求利用協同分析技術實現數據收集與反饋系統的集成。政務大數據在各個專業系統以及不同政府之間的有效傳遞尤其需要克服數據標準、保密規定、利益糾紛等諸多技術、管理與法律問題。就非技術層面而言，我國跨部門數據開放與共享政策的制定與實施應從以下兩方面入手: 一方面，中央和地方層面的政府在制定數據開放與共享政策時應注意平衡投資來刺激創新、促進政府轉型； 另一方面還需要考慮一個問題，即今後的大數據開放法規政策會在多大程度上與現有政府數據管理相關的法規政策相違背。因此在之後的政策調整過程中，基於協同共享準則綜合考慮、平衡部門投資與利益至關重要。

　　第三，平等對待準則。博爾德和克勞福德( Boyd & Crawford，2012) 認為，有限的大數據獲取許可權會產生新的數字鴻溝，即產生「大數據富人」( the Big Data rich) 和「大數據窮人」( the Big Data poor) ，有條件獲得這些大數據的人會得到更多的機會並使自己的大數據技能得到更多的鍛煉，反之「大數據窮人」的狀況則可能往另一個方向演進。因此，政務大數據開放與共享過程中不能僅關注經濟性、效率性和效益性，出於「善政」的考慮更需要關注個體公平，避免大數據時代的數字鴻溝造成新的「數據貧富差距」問題。社會中的任何一個人都擁有平等獲取政務大數據的權利，真正實現開放的平等對待必須要取消獲取數據的門檻，即取消數據特權。大數據時代的公民信息權利應作為公民最基本的權利得到充分保障，這也是呼喚公民權利意識、促進市民社會發展的重要過程。

　　第四，知識產權保護準則。數據開放與共享帶來的一個必然問題是知識產權問題，知識產權保護與社會創新的矛盾日益突出，對於立足於促進社會創新與發展的政務大數據更是如此。然而從可持續發展的角度來看，大數據的分析利用仍需要注重其倫理性和責任性，不論其是否有明確的外部經濟價值，其開放與共享過程中必須遵循知識產權保護的原則，以創造保護知識產權的良好環境進而起到激勵創新的作用。有一個問題是，知識產權的保護必須以明確的數據所有權為前提，一方面政務大數據是來源於各個領域的數據彙集而成的數據集合，數據的所有權究竟屬於收集與存儲者，還是產生數據的個人、「全社會」，或者其他主體，仍存在較大爭議； 另一方面由於電子數據存在可靠性、時效性等特點，如何證明數據的所有權也有較大的難度。儘管如此，在政務大數據開放與共享過程中仍需充分重視知識產權保護的問題。

　　第五，隱私保護準則。在政務大數據開放與共享中涉及三類隱私問題，即政府隱私、商業隱私和公民個人隱私。公民享有的隱私權是基本人格權利，公民個人作為相對政府部門、商業部門而言的「弱者」，其隱私權保護尤其需要得到關注。然而在大數據時代，數據的價值很大部分體現在其二級用途上，「告知與許可」難以起到好的作用，因此需要設立一個不一樣的隱私保護模式，即更著重於數據使用者為其行為承擔責任，而不是將重心放在收集數據之初取得個人同意上，對於一些危險性較大的項目，管理者必須設立規章，規定數據使用者應如何評估風險、如何規避或者減輕潛在傷害，但數據使用者的責任只有在有強制力規範的情況下才能確保履行到位。對於政府部門和商業部門而言，在政務大數據開發與利用過程中尤其需承擔起保護公民隱私的責任。

五、結語

　　儘管政務大數據的潛在價值已逐漸受到重視，但政務大數據及其他類型大數據的利用目前仍存在一系列頗具爭議性的問題，首當其衝的便是數據所有權。大數據固然為管理和社會帶來了革命性的改變，但其成功應用主要基於「互聯網公司和設備所產生的所有的數據屬於收集這些數據的組織」這一假設，但倘若該假設不成立呢? 佩特蘭德( Pentland，2014) 認為，這些互聯網公司並不是這些數據的所有者，並且提出了定義數據所有權控制信息傳遞方向的一系列原則，稱為「新數據協議」( The New Deal on Data) ，這個協議是對數據所有權的再平衡，以保護被採集過數據的個人的利益，人們對自身的數據也擁有同對身體和金錢一樣的所有權。凱斯勒( Kaisler，2013) 等人也研究指出，數據所有權存在很大的爭議，在社會性媒體領域中，儘管這些數據的存儲位置在各家社會性媒體的伺服器上，但他們並不是真正擁有這些數據所有權的人； 同時，所有權對應的是確保數據精確的責任，但這不是對個人的要求，而是對企業和公共組織的要求，要做到這一點確實很困難。數據所有權的界定困難直接影響到相應的知識產權保護。此外，政務大數據利用帶來的利益分配問題如數據的使用與收費規則，以及所有權保護、隱私保護和知識創新之間的矛盾等問題也在倫理價值上存在著討論的空間。在這樣一個數據驅動機會的時代，參與者在有效進行大數據開放和共享的同時，進一步探索遵循隱私、許可權、傳播等原則的大數據管理實踐也十分重要。未來的政務大數據開放與共享應在這些領域加強研究的力度，並構建較為成熟的政府大數據開放模型； 此外，重視採用績效評估技術對政務大數據的開放與共享情況進行詳細和精確的效果評估、反饋和問責，也將是促進政務大數據開放與共享的一個有效手段。

　　作者簡介：翁列恩，中國計量學院公共事務系副教授。

　　　　　　 李幼芸，浙江大學公共管理學院博士研究生。

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